Gyulavári Tamás – Könczei György

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Európai szociális jog

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Osiris, Budapest 2000

Lektorálta:

 

 

 

Kardos Gábor

Ladó Mária

 

 

 

 

 

© Gyulavári Tamás, Könczei György, 2000

 

 

ELŐSZÓ

 

 

 

A szociális jogok – emberi jogok.

 

Ez az első látásra egyszerűnek tűnő kijelentés azonban egyáltalán nem mentes ellentmondásoktól. Bár az utóbbi évtizedekben egyre inkább tudatosul, hogy a polgári és politikai jogok, valamint a szociális jogok szorosan összefüggenek és oszthatatlanok. Hosszú utat kell azonban még megtennünk, amíg a szociális jogok a polgári és politikai jogokkal egyenrangúvá válnak, azokkal egyenértékű védelmet élveznek mind a nemzeti jogrendszerekben, mind pedig a nemzetközi jogban, a nemzetközi szervezetekben. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának egykori bírája, a néhai Pierre-Henri Teitgen kifejezésével élve, Európa gyorsabban haladt a politikai demokrácia, mint a szociális demokrácia felé.

 

A szociális jogok egyenjogúsításának elengedhetetlen feltétele a szociális jogokra vonatkozó nemzeti és nemzetközi szakirodalom fejlődése. Éppen ezért forgattam nagy örömmel Gyulavári Tamás és Könczei György közös könyvét. A két magyar szakértő olyan ambiciózus kísérletbe fogott, mint az európai szintű szociális jog számbavétele, történetének tanulmányozása. A kötet azzal a hatalmas feladattal igyekszik megbirkózni, hogy egy könyvbe foglalja az Európai Unió szociális jogát, és az Európa Tanács Európai Szociális Kartáját. Az utóbbi olyan nemzetközi egyezmény, amely az egész szociális területre érvényes jogi normákat fektet le. mostanáig 25 tagállam csatlakozott hozzá és van okunk feltételezni, hogy a többi tagállam legnagyobb része is ratifikálni fogja a nem túl távoli jövőben.

 

Ugyanakkor egyre több hasonlóság és kapcsolódási pont is felfedezhető a kötetben szereplő két joganyag között. Az Európai Unió „acquis”-ja, a közösségi vívmányok szociális vonatkozású szabályai és a Szociális Karta normái közötti kapcsolódás egyre nyilvánvalóbb. Az 1997-ben aláírt Amszterdami Szerződés tetőzte be a két joganyag közeledésének folyamatát. Az Amszterdami Szerződés ugyanis kifejezetten megerősítette, hogy a közösségi jog magáénak vallja, és alkalmazni kívánja saját szociális jogában az Európai Szociális Kartában megfogalmazott alapvető értékeket, mint a szociálpolitika fejlesztésének jogi alapját. A két joganyag közötti szoros kapcsolatot tükrözik az Európai Unió jelenlegi erőfeszítései egy olyan katalógus összeállítására, amely az Emberi Jogok Európai Nyilatkozatában és az Európai Szociális Kartában szereplő jogok alapján fogalmazza meg az alapvető jogokat.

 

Mint az Európa Tanács emberi jogokkal foglalkozó tisztviselőjének, talán megbocsátható nekem, hogy külön szólok az Európai Szociális Kartáról, és annak jelentőségéről. A mű ebben a tekintetben is hiánypótló, nem csupán a magyar, de talán nem túlzás azt állítani, hogy az európai szakirodalomban is. Sajnálatos, hogy Európában általában szegényes az Európai Szociális Kartáról szóló szakirodalom. Bár már közeledik az Európai Szociális Karta elfogadásának 40. évfordulója, még mindig túl gyakran keverik össze az Európai Szociális Kartát a kötetben szintén megtalálható, a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Chartával. Az utóbbit az Európai Közösség tagállamai majd’ harminc évvel később, 1989-ben fogadtak el, mint politikai deklarációt és nem mint jogi kötelezettséget jelentő dokumentumot.

 

A szerzőik ennél jobban nem is időzíthették volna könyvüket. Magyarország vonatkozásában ugyanis 1999 augusztusában lépett hatályba az Európai Szociális Karta. Éppen most zárult le a Magyarország és az Európai Unió között zajló csatlakozási tárgyalások első szakasza, amely a közösségi jog részeként „átvilágította” a magyar szociális jogot az európai normák és elvárások tekintetében.

 

A magyar jogot és jogalkalmazást az Európai Unió és az Európai Szociális Karta sokszor hasonló, máskor némiképp eltérő szociális jogi követelményekkel állítja szembe. A kötet nagy értéke, hogy a szerzők nem feledkeztek meg a mindkét joganyagot olyannyira jellemző esetjog bemutatásáról sem, amely rengeteg gyakorlati tapasztalattal gazdagíthatja az olvasót. A könyv nagy szolgálatot tesz az esetjog fő vonásainak bemutatásával.

 

Az Európa Tanács elkötelezett a szociális jogok biztosítása, és nemzetközi eszközökkel történő garantálása iránt. Az Európa Tanács fontos céljának tekinti az Európai Szociális Karta lehető legszélesebb körű elfogadtatását, és a hatékony végrehajtását. Szeretném kifejezni reményemet aziránt, hogy a Magyar Köztársaság Kormánya a közeli jövőben képes lesz elfogadni a Karta további rendelkezéseit, Jegyzőkönyveit, sőt, a Módosított Európai Szociális Kartát is. A szerzőpáros által kínált tudás, a Kartáról, az esetjogról jótékonyan közreműködhet e döntések meghozatalában.

 

Végezetül meg vagyok győződve, hogy Gyulavári Tamás és Könczei György urak művét hasznos könyvnek találja majd a lehető legszélesebb olvasóközönség: a tudósok, gyakorló szakemberek, bírák, döntéshozók, egyetemi hallgatók, és valójában mindenki, aki érdeklődik a szociális jogok és a szociálpolitika iránt. Ezáltal a mű jelentősen hozzájárulhat ahhoz, hogy a magyar szociális jog megfeleljen a jövő kihívásainak, így az emberi jogok, a szociális jogok tiszteletére épülő európai integráció követelményeinek.

 

 

Pierre-Henri IMBERT

Emberi Jogi Igazgató

Európa Tanács

 

 

 

 

 

 

„Az európai integráció szociális dimenziója virágoztathatja fel ésszerű és tisztességes elveken a vállalkozások és egyének közötti versenyt”

               Jacques Delors

 

Az Európai Unió polgárai elsősorban saját egyéni életszínvonaluk alapján mondanak ítéletet az európai integráció működéséről és gyakorlati hasznáról. Így vannak ezzel a magyar állampolgárok is. A közvéleményt ugyanis minden más területnél érzékenyebben érintik a szociálpolitika változásai. Ez teszi különösen érdekes vállalkozássá a könyvünkben megjelenő három nagy problémakörnek a vizsgálatát.

 

Mindenekelőtt annak, hogy milyen hatást gyakorol az Európai Unió saját polgárainak szociális helyzetére. Milyen szerepet vállalt a közösség eddigi története során a szociális védelem terén? Milyen változásokon ment keresztül a közös szociálpolitika? Miért nem készült el a közösségi szociálpolitika „építménye” a második évezred végére? Milyen tényezők akadályozták az építkezést? Az említett kérdések értelemszerűen elsősorban történeti összefüggésekben jelennek meg és érthetők meg. Emiatt tűnt szükségesnek, hogy az Olvasót végigvezessük azon a folyamaton, amelynek eredményeként a mai helyzet kialakult.

 

Másodsorban azt a problémakört tárgyaljuk, hogy milyen lesz a jövő Európai Szociális Uniója; megteremthető-e egyáltalán egy összeurópai szociális közösség, amely valóban egységes jólétet biztosít valamennyi polgára számára. Ezeket az egyes területeken részletesen vizsgáljuk.

 

Végül, a harmadik problémakör az, hogy mi az Európai Szociális Karta, mi tartalma, milyen kiegészítő dokumentumok fűződnek hozzá és mi a viszonyuk az Európai Unió szociális dimenziójához. Ezekre az érdekfeszítő, és reményeink szerint sokakat foglalkoztató kérdésekre keressük tehát a válaszokat a következő oldalakon.

 

Az említett három nagy problémakört könyvünk két, egymástól jól elkülönülő részben tárgyalja. Az I., az Európai Unióval foglalkozó részben áttekintjük a közösségi szociálpolitika történeti fejlődésének szakaszait és az azokat meghatározó alapvető közösségi dokumentumokat. Igyekszünk feltárni az Európai Unió szociálpolitikájának történeti, jogi hátterét, valamint a változások mögött meghúzódó politikai érdekeket és érdekcsoportokat. Megkíséreljük megragadni az Unió szociálpolitikájának egyes korszakai között megnyilvánuló különbségeket. Az I. rész további fejezeteiben immár a történeti és jogi háttér ismeretében igyekszünk árnyalt képet adni az EU szociális dimenziójára alapvető befolyást gyakorló közösségi politikákról. Az EU szociálpolitikájának járulékos természete folytán ugyanakkor rendkívül nehezen határozható meg a szociális dimenziót alkotó közösségi politikák köre. Munkánk kezdetén még mi sem sejtettük, hogy a legnagyobb fejtörést éppen ez okozza majd. A terjedelmi korlátok nem tették lehetővé az Európai Unió mintegy 90 ezer oldalnyi joganyaga valamennyi szociális vonatkozású jogszabályának részletes ismertetését és elemzését. Az említettek következtében fő célunk az volt, hogy az Olvasót megismertessük a közösségi szociálpolitika legfontosabb állomásaival, az adott szabályozás mögött meghúzódó koncepcióval. Így többek között elmélyedünk a munkaerő szabad mozgására, az Európai Szociális Alapra, a hátrányos helyzetű csoportokra, a munkajogra, oktatáspolitikára, munkavédelemre vonatkozó alapvető ismeretekben. A történetiség jegyében a fejezetek sorrendjével is az egyes politikák kialakulásának idejét, illetve azok egymáshoz való kapcsolódását kívántuk jelezni.

 

A II. rész pedig az Európai Szociális Karta keletkezésével, kapcsolódó dokumentumaival, esetjogával és az ezek által garantált szociális, illetve gazdasági jogokkal foglalkozik. Az I. és a II. rész szemlélete eltérő. Úgy is lehet fogalmazni, olyan, mintha az I. rész egy magaslati pontról távcsővel vizsgálná az Európai Unió szociális dimenzióját, a II. pedig mikroszkóp alá tenné az Európai Szociális Kartát. Ennek egyik oka a két terület megkérdőjelezhetetlen terjedelmi különbsége, a másik viszont a hozzájuk fűződő magyar viszony különbözőségében rejlik. Mivel a Magyar Köztársaság már csatlakozott a Kartához, az Európai Unióval kapcsolatos szociális jogharmonizáció pedig napjainkban is folyamatosan zajlik.

 

Célunkat igyekeztünk a kötet címében is megvilágítani. Azért esett választásunk az „Európai szociális jog” címre, mert egy olyan különleges jogterületet, a nemzetközi szociális jog világát elemezzük, amelyben keverednek közösségi jogi, nemzetközi közjogi, politológiai és szociálpolitikai ismeretek. Ez a sajátos interdiszciplináris megközelítés – az alkotók szakmai hátteréből, hitvallásából eredően – nem kizárólag az érintett joganyag formális ismertetésére koncentrál, hanem igyekszik feltárni a jogi dokumentumok mögött meghúzódó európai politikai, gazdasági, társadalmi összefüggéseket. Mindezek a tényezők együtt alkotják ugyanis az „európai szociális jogot”.

 

Minden európai integrációval foglalkozó szakkönyv szerzője sajátos kihívás előtt áll, hiszen választott témájának természetéből adódóan „mozgó célpontra lő”. így, amikor műve végül eljut az olvasóhoz, a legújabb fejlemények abban már nem szerepelhetnek. Könyvünkben ezért csak az 1999. július elseje előtti időszak eseményeiről adhattunk számot.

 

Amint az eddigiekből is kitűnik, könyvünk olvasásához elengedhetetlen az Európai Unió történetének, intézményrendszerének, jogrendszerének alapszintű ismerete. Kötetünk – amelyet egyszerre szánunk tankönyvnek és szakkönyvnek –, a formálódó magyar szakirodalom mellett elsősorban a meghatározó nyugat-európai szakirodalomra támaszkodik. Újszerűsége abban a szokatlan kísérletben rejlik, hogy tisztázza, és egy kötetben jelenítse meg a két európai szupranacionális szervezet, az Európai Unió és az Európa Tanács szociális jogát, illetőleg ezek összefüggésrendszerét. E két terület egymáshoz illesztésére az adott alapot, hogy a Maastrichti Szerződés, de különösen az Amszterdami Szerződés szoros kapcsolatot teremtett a két szervezet szociális jogi törekvései között. Ezek az események is azt igazolják, hogy vannak olyan közös értékek, amelyek minden európai intézmény számára meghatározóak, s amelyek elérése érdekében mind az Európai Unió, mind az Európa Tanács igen sokat tett a maga eszközeivel.

 

Végezetül köszönetet mondunk kollégáinknak, akik könyvünk megírásának évei során kitüntettek bennünket figyelmükkel; segítőkészen és fáradhatatlanul láttak el bennünket tanácsaikkal, bírálták készülő kéziratunk újabb és újabb fejezeteit. Közülük mindenekelőtt lektoraink: Kardos Gábor, Ladó Mária, illetőleg Nagy Katalin és Hajdú József, Kiss György, Kiss Róbert, Kollonay Csilla Lévai Katalin, Lukács Éva, Novák Katalin, Toma Krisztina, rajtuk kívül pedig Pierre-Henri Imbert, Lenia Samuel és Régis Brillat nevét kell megemlítenünk.

 

Könyvünk az Egészségügyi Minisztérium, a Szociális és Családügyi Minisztérium, a Külügyminisztérium, a PHARE Consensus Program, a TEMPUS Program, az OTKA (T-030141) és az MTA Bolyai ösztöndíjának támogatása nélkül nem születhetett volna meg.

 

 

A következőkben tehát olyan „utazásra” invitáljuk az Olvasót, amely végigviszi az Európai Közösség és az Európa Tanács szociális jogán, politikai csatáin, esetjogán, és végigélheti, de legalább végiggondolhatja velünk együtt az elszalasztott lehetőségek történetét is. Annyit elárulhatunk, hogy – az alkotók természetének megfelelően – optimista a végkicsengés, de a szociális jogoknak a gazdasági, fiskális szempontokkal való egyenjogúsítását kifejező „happy end” még várat magára.

 

Pillantsunk be együtt a színfalak mögé!

 

Budapest, 1999. június

 

 

A szerzők

 

 

 

 

 

 

„Nem szabad, hogy a polgári és a politikai jogok, valamint a szociális és gazdasági jogok két különböző csoportot alkossanak, mivel... vélt antagonizmusuk következtében születtek egymásnak élesen ellentmondó elméletek. Mindezen jogok egyenlőek és oszthatatlanok. Nem lehet különbséget tenni közöttük. Mihelyst eltöröljük az egyiket, az összes többit is megszüntetjük. A demokrácia nem viseli el a részlegességet.”

(Polys Modino)[1]

 

 

 

A „jog” szót az angol nyelv kétféle formában fejezi ki. Az egyik: a személy joga (right to), ami a germán jogcsaládhoz tartozó országok szóhasználatában többé-kevésbé az alanyi jogot jelenti. A másik, a jogra vonatkozó angol kifejezés pedig a „law” – lényegében nem más, mint a kodifikált jog.

 

                                   Az első, a right to gyökerei egyértelműen a zsidó-keresztény kultúrába nyúlnak vissza. Ez, legkorábbi írott forrásaink szerint az ószövetségi Bibliát jelenti. Abból is részben a Leviták könyvét: „Ne átkozd a némát és ne tégy akadályt a vak útjába, hanem féld Istenedet” (Lev. 19, 14).

 

A személy joga a másokkal azonos értékű életre a Zsoltárok könyvében is megjelenik: „Boldog, aki gondol a szűkölködőre és a szegényre, az Úr megmenti majd a csapás napján” (Zsolt 41, 2). Ez – szempontunkból itt – a fogyatékossággal élő, nehéz sorsú személy „alanyi jogának” megfogalmazása, hogy a társadalom többi tagjával azonosan emberi életet élhessen.

 

A Talmud is fontos forrás, több tekintetben is az. Például: „Aki kinyújtja a kezét, annak adni kell”, vagy: „Jótékonyság és emberszeretet az Írás valamennyi törvényével felér”, sőt: „Az éhezőnek megszegd a te kenyeredet és a szegény bujdosókat bevigyed házadba.”[2] Ami, egyfelől persze parancs, másfelől azonban – ahogyan előző példánk is mutatta – a szegény, a társadalomból kirekesztett vagy kirekesztődő személynek a társadalom többi tagjához hasonló jogát fejezi ki az emberhez méltó életre.

 

A következő példa az Újszövetségből hozható. Ez az irgalmas szamaritánus története. Így szól: „Egy ember ment lefelé Jeruzsálemből Jerikóba, és rablók kezébe esett, akik kifosztották, meg is verték, azután félholtan otthagyva elmentek. Történetesen egy pap ment lefelé azon az úton, de amikor meglátta, elment mellette. Amikor egy lévita is ahhoz a helyhez ért, és meglátta, ugyancsak elment mellette. Egy szamaritánus pedig, aki úton volt, amikor odaérkezett hozzá és meglátta, megszánta, odament, olajat és bort öntött sebeire, és bekötötte azokat. Aztán feltette őt saját barmára, elvitte egy fogadóba, és ápolta. Másnap elővett két dénárt, odaadta a fogadósnak, és azt mondta neki: Viselj rá gondot, és ha valamit még ráköltesz, amikor visszatérek, megadom neked” (Luk 30–37). Ez a példabeszéd egyfelől a felebaráti szeretet világos megfogalmazása – akárcsak a korábbi ószövetségi és talmudi idézetek –, másfelől azonban a nehéz sorsra jutott, hátrányos helyzetbe került ember jogának, az egészséghez, az élethez, a szociális segítséghez fűződő jogának pontos kifejeződése.[3]

 

A felebaráti szeretet alapvetően fontos, ám egy másik ember felé irányul, azaz személytől személyig hat. Ez az össztársadalmi mérethez képest gyakorlatilag elenyésző, személyközi szubmikroszint messze van a kodifikált jog szintjétől. Mi lehetett tehát az út, amelyen az európai társadalomfejlődés eljutott ettől a szubmikroszinttől a társadalmi méretű makroszintig?

 

Nos, a felebaráti szeretet az elmúlt évezred során, elsősorban a középkor századaiban, a zsidó felekezet és a keresztény egyház közösségi tevékenysége folytán lassan szélesebb és egyben magasabb szintre került. E transzformálódás a különféle egyházi közösségeknek, továbbá szerzetesi közösségeknek, egyházközségeknek az elesettek érdekében folytatott egészségügyi és szociális munkájának eredményeként intézményesült. A középkorban e munka zömmel templomok­ban, kápolnákban és ezek ispotályaiban folyt. A szegényházak, gondozóházak, egyházi közösségek, szerzetesközösségek által működtetett ispotályok, valetudinariumok – ma már számottevő mértékben idejétmúlt – gyakorlata az egyén szintjéről a közösség, a helyi közösség szintjére transzformálta, emelte át, illetve emelte fel ezt a jogot. A jelzett folyamat során mélyen beleivódott az európai kultúrába egyrészt az, hogy az egyénnek joga van a másik egyén segítségére, másrészt hogy joga van közösségi segítségre is.

 

Évszázadoknak kellett azonban eltelniük addig, ameddig Európa eljutott a másik jogfogalom: a „law”, a kodifikált jog kialakulásához is. Ennek első, példája az 1469-es orosz törvénykönyv: „azon esetben, hogyha egy anyának olyan gyermeke születne, amelynek monstrumkinézete van, sőt még emberi formája sincs, s azt ahelyett, hogy felettes hatóságoknak jelentené – elpusztítja, büntetést kap, mert akár tudatlanságból, akár babonából merényletet követ el olyan élőlény ellen, amely embertől szüle­tett, következésképpen lelke van.”[4] A példa frappáns, de nem tökéletes, mivel az élethez való jog védelmére és nem a szociális jogok fontosságára utal.

 

Az első valódi, alkotmányos példája az 1793-as francia alkotmány, amelynek június 24-én a Konvent által elfogadott 21. cikke törvénnyé tette a következőket: „A közsegély szent adósság. A társadalom köteles eltartani szerencsétlen polgárait, akár úgy, hogy munkát szerez számukra, akár azáltal, hogy biztosítja a létfenntartáshoz szükséges eszközöket a munkaképtelenek számára.” De ez még mindig „csupán” alkotmányos szintű rendelkezés, amelyet az egész jogrendszert átitató, kodifikált formájú megoldások csak a bismarcki német jogrendben követtek, az 1800-as évek harmadik harmadában.

 

Ezek voltak a szociális jogoknak kodifikált jogba foglalásáig elvezető kezdeti fejlemények.

 

 

JOGTÖRTÉNETI ELŐZMÉNYEK AZ ÚJKOR ÓTA

 

Az Európai Szociális Kartának a szociális jogfejlődésben közvetlen előzményei elsősorban az 1948-ban elfogadott emberi jogok egyetemes nyilatkozata címet viselő univerzális ENSZ-dokumentum. Másfelől pedig a kontinensen, a fasizmus következtében az Európa Tanács keretében készült, alapvető emberi és polgári jogokat definiáló regionális nemzetközi egyezmény, Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (1950). Magyarország röviddel a rendszerváltást követően csatlakozott hozzá. E két nagy alapdokumentum az úgynevezett „első generációs jogokat”, a polgári és politikai szabadságjogokat tartalmazza. Ezeket követte Európában az úgynevezett „második generációs jogokat”, azaz a szociális és gazdasági jogokat tartalmazó Európai Szociális Karta.[5]

 

Az előzmények közé sorolhatók a – különösképpen – angolszász, de egyéb országok különféle diszkriminációellenes és egyéb mozgalmai is.

 

Bár a polgári és politikai jogokat megfogalmazó nagy egyezmények időben megelőzik a szociális és gazdasági jogokat tartalmazókat, mára egyöntetű álláspont, hogy ez nem a jogcsoportok fontossági sorrendjét jelzi. Az emberi jogok két nagy csoportja egyenrangú, egymással kölcsönös függésben vannak, oszthatatlanok. Ha az egyik veszélybe kerül, az súlyosan veszélyezteti a másikat is.

 

Az 1. ábra egy folyóhoz hasonlítva mutatja be a nemzetközi szociális jogfejlődést. A főfolyam forrásvidéke az újkor nagy emberi jogi deklarációi az Amerikai Egyesült Államok Függetlenségi Nyilatkozata és az 1789-es francia Emberi és polgári jogok nyilatkozata. Bemutatja – a jogfejlődés folyamatára hatást gyakorló – az angolszász országokban az ötvenes évektől felerősödött folyamatot: az afroamerikai emberek polgárjogi mozgalmait, a férfiakkal egyenlő jogokért folytatott nőmozgalmakat, a fogyatékossággal élő emberek és a homoszexuálisok mozgalmait. Másik „mellékfolyamként” jelzi az európai kontinens eseményeit a II. világháború után; elsősorban a fasizmusra adott választ, amely az emberiségnek a diszkrimináció minden formájával szembeni önvédelme felerősödéséhez vezetett. A két említett hatás eredménye a jogfejlődés „folyamának” felduzzadása, azaz a későbbiek során újabb nemzetközi jogi dokumentumokkal való kiegészülése volt.

 

 

 

 

 

A jog – így a nemzetközi jog is – csupán eszköz az általa szabályozott területek kívánatos fejleményeinek megteremtése és fenntartása érdekében. Eszköz, de aligha túlbecsülhető fontosságú eszköz. Önmagában mégis kevés. Szükséges, hogy a társadalom azt megismerje, elfogadja, viselkedésében kövesse, és szükség esetén korrigálja. Ez az önszabályozó és korrekciós működés jól megfigyelhető az Európai Unió szociális jogának fejlődése során (kötetünk I. része), de az Európai Szociális Karta kialakulásán, tartalmán, és fejlődésének stádiumaiban is (II. rész).

 

 

 

„Az Európai Szociális Térség gondolatát elvetették, s ami helyette megvalósult, nem több, mint a belső piac szociális dimenziója.”

 (Vogel-Polsky)

 

 

2.1. Szociálpolitika az ESZAK és az Euratom keretein belül

 

2.1.1. A Párizsi Szerződés (1951)

 

Az Európai Szén- és Acélközösséget (továbbiakban: ESZAK) létrehozó Párizsi Szerződés (1951) elsődleges céljának tekintette a szén- és acélipar szerkezetváltásával kapcsolatos szociális problémák kezelését, a létszámleépítéssel érintett munkavállalók elhelyezkedésének segítését. Ezt a célt szolgálják a Párizsi Szerződés Gazdasági és szociális rendelkezések cím alatt található cikkei is. A foglalkoztatáspolitikáról szóló külön cím is jelzi a szociális ügyek kiemelt szerepét. A bérek és „szociális hozzájárulások” harmonizációja azonban az erős francia nyomás ellenére kimaradt a Párizsi Szerződésből. Az általános rendelkezések között szereplő 46. cikk csupán az információ gyűjtésére és a konzultációs mechanizmusra vonatkozó szabályokat fekteti le a foglalkoztatáspolitika terén:

 

„A Főhatóság* minden esetben meghallgatja a kormányokat, a különböző érintetteket (vállalatokat, munkavállalókat, fogyasztókat, kereskedőket) és szervezeteiket is mint szakértőket. A vállalatok, munkavállalók, a fogyasztók, a kereskedők és szervezeteik jogosultak az őket érintő kérdésekben bármilyen javaslatot vagy észrevételt benyújtani a Főhatósághoz. A Főhatóság abból a célból, hogy a Közösség feladatainak megfelelően minden érintett részére tevékenységével kapcsolatos adatokat szolgáltasson, és hogy saját tevékenységét a jelen Szerződés értelmében meghatározza, a fent megnevezett szervezetekkel egyetértésben köteles:

1. a piac és az árak alakulását folyamatosan vizsgálni;

2. szabályos időközönként a várható fejlődés figyelembevételével programokat kidolgozni a termelésre, fogyasztásra, kivitelre és behozatalra vonatkozóan; ezek a programok javaslatként értékelendők;

3. szabályos időközönként a korszerűsítés, a gyártás hosszú távú orientációja és a termelési kapacitás bővítése érdekében általános célokat kitűzni;

4. az érintett kormányok kérelmére részt venni abban a vizsgálatban, amely a piac változása vagy a műszaki fejlődés miatt felszabaduló munkaerőnek a meglévő iparágakban vagy az újonnan létesítendő munkahelyeken történő foglalkoztatási lehetőségeit kutatja;

5. beszerezni a feladatkörébe tartozó iparágak munkássága élet- és munkakörülményeinek javítását szolgáló lehetőségek és az életkörülményeket fenyegető veszélyek megítéléséhez szükséges információkat.

 

A Főhatóság a Tanácsadó Bizottsághoz történő előterjesztést követően nyilvánosságra hozza az általános célokat és programokat. A Főhatóság a fent említett vizsgálatokat és információkat nyilvánosságra hozhatja.”

 

A fenti rendelkezésekből az tűnik ki, hogy a tagállamokat inkább kezdeményezési jogosítvánnyal ruházzák fel, mintsem kötelezik őket. A Párizsi Szerződés azonban nemcsak az információs rendszerrel foglalkozott, hanem a feltárt szociális problémák kezelésére forrásokat is kívánt biztosítani. Az 56. cikk rendelkezik a foglalkoztatáspolitikai beruházásokról:

 

„(1) Ha a Főhatóság általános céljaival összhangban új műszaki eljárásokat vagy termelési eszközöket vezetnek be, és ez a szén- és acélipar munkaerő-szükségletének olyan rendkívüli mértékű csökkenéséhez vezet, hogy az egy vagy több területen felszabaduló munkaerő újrafoglalkoztatása különleges nehézségekkel jár, és az érintett kormányok erre irányuló javaslatot tesznek:

a) a Főhatóság bekéri a Tanácsadó Bizottság állásfoglalását;

b) az 54. cikk alapján a hatáskörébe tartozó iparágakban vagy a Tanács hozzájárulásával minden más iparágban megkönnyítheti az általa jónak tartott olyan programok finanszírozását, amelyek olyan új foglalkoztatási lehetőségeket teremtenek, amelyek gazdaságilag életképesek, és alkalmasak arra, hogy a szabadon maradt munkaerő produktív újrafoglalkoztatását biztosítsák;

c) vissza nem fizetendő segélyt engedélyez, hogy hozzájáruljon

– olyan végkielégítések fizetéséhez, amelyek a munkavállalók számára lehetővé teszik, hogy kivárják újbóli munkába állásukat;

– a munkavállalónak új munkahelyhez való hozzájutás költségeire adott segélyek fizetéséhez;

– az olyan munkavállalók átképzéséhez, akiknek foglalkozást kell változtatniuk.

A Főhatóság a vissza nem fizetendő segély engedélyezését az érintett állam által fizetett legalább ugyanolyan mértékű segély fizetésétől teszi függővé, kivéve, ha ettől a Tanács kétharmados többséggel eltérést enged.”

 

A Főhatóság vissza nem térítendő segélyt is engedélyezhet, illetve programokat finanszírozhat, ha a szén- és acélipar értékesítési feltételeiben olyan alapvető változások állnak be, amelyek nem közvetlenül a közös piac létrehozására vezethetők vissza (2. cikk). Ugyanakkor ezek a változások arra kényszeríthetnek egyes vállalatokat, hogy tevékenységüket beszüntessék, korlátozzák, vagy megváltoztassák.

 

2.1.2. Szociális szempontok az Euratom működésében

 

Az Európai Atomenergia Közösséget (továbbiakban: Euratom) létrehozó Római Szerződés (1957) a szociálpolitika terén nem hozott lényeges változást. Az egyetlen szociális szempontból említést érdemlő vonatkozása az volt, hogy szigorú munkahelyi egészség- és biztonságvédelmi szabályokat fektetett le.

 

Az egészségvédelemre vonatkozó rendelkezéseket az Euratomot létrehozó Római Szerződés (1957) 30–39. cikkében találjuk. Ezek határozzák meg az atomenergia hasznosításával kapcsolatos minimális közösségi egészségvédelmi előírásokat. Eszerint közösségi alapnormákat kell megállapítani az ionizáló sugárzás veszélyeinek elhárítására a lakosság és a munkavállalók egészségének védelme érdekében. Az alapnormák a következő kérdéseket érintik: a megengedett legnagyobb dózisok, a legmagasabb sugárzási szint és a munkavállalók orvosi ellenőrzésének alapelvei (30. cikk). Az alapnormákat a Tanács minősített többséggel állapítja meg. Minden tagállam köteles megfelelő jogi és igazgatási előírásokkal érvényesíteni a lefektetett alapnormákat. Ennek érdekében a Bizottság ajánlásokat ad ki (33. cikk). Minden olyan tagállam köteles – a Bizottság jóváhagyásával – kiegészítő intézkedéseket hozni, amelynek területén különösen veszélyes kísérleteket folytatnak (34. cikk). Valamennyi tagállam létrehozza a szükséges intézményeket a levegő, a víz és a talaj radioaktivitásának, valamint az alapnormák betartásának állandó ellenőrzéséhez. A Bizottság ajánlást intéz a tagállamokhoz erre vonatkozóan vagy sürgős esetben irányelvet is kiadhat, amellyel kötelezi az érintett tagállamot, hogy a megszabott határidőn belül tegye meg a szükséges intézkedést az alapnormák túllépésének elkerülése érdekében. Ha a tagállam határidőn belül nem intézkedik, akkor az egyik vagy valamennyi érdekelt állam közvetlenül a Bírósághoz fordulhat.

 

A biztonság ellenőrzésével az Euratom Szerződés 77–85. cikkei foglalkoznak. A Bizottságnak meg kell bizonyosodnia arról, hogy a tagállamok területén az érceket, nyersanyagokat és különleges hasadóanyagokat csak a felhasználóik által meghatározott célokra használják fel (77. cikk). Ennek érdekében a Bizottság ellenőröket küldhet a tagállamok területére (81. cikk). Ha személyek vagy vállalatok megszegik kötelezettségeiket, a Bizottság a következő szankciókat alkalmazhatja velük szemben:

–          megrovás,

–          kedvezmények megvonása,

–          a vállalat igazgatásának átruházása legfeljebb négy hónapos időtartamra egy kijelölt személyre,

–          a nyersanyagok, különleges hasadóanyagok megvonása.

 

Az Euratom Szerződés a fenti egészség- és biztonságvédelmi előírásokon kívül nem érinti a munkavállalók élet- és munkakörülményeit. A Szerződés tehát a szociális kérdéseknek egy meglehetősen speciális aspektusát szabályozza csupán.

 

Ajánlott irodalom:

COLLINS DOREEN: The European Communities, The Social Policy of the first Phase, Martin Robertson, London 1975

 

2.2. A Római Szerződés (1957)

 

2.2.1. A neoliberális ideológia hatása

 

A Római Szerződés (1957) az Európai Gazdasági Közösség alapító dokumentuma, az integráció elsődleges jogának legfontosabb joganyaga, ezáltal a Közösség „alkotmánya”. Ez már a kezdetektől rendelkezik a közös szociálpolitikáról, pontosabban ennek egyik szegmenséről. A „szociálpolitika” sokrétű fogalom, amelynek számos, – országonként különböző – jelentése van. Egységes fogalom hiányában mi valamennyi olyan politikát a szociálpolitika fogalmába sorolunk, amelyek a szociális területen, illetve a munkaerőpiacon jelentkezik. A Közösség céljairól szóló 2. cikkben ezen lehetséges politikák közül kizárólag a munkavállalók munkakörülményei és életszínvonala javításának, illetve lehetőség szerinti harmonizációjának szükségességét hangsúlyozzák.

 

A Római Szerződés piacorientált dokumentum, amely az élet- és munkakörülmények javítását és a szociális szempontok figyelembevételét a gazdasági integrációhoz képest másodlagos tényezőnek tekintette, s ezért szándékosan „homályosan” rendelkezett mindarról, ami a közös szociálpolitikára utalhat. Amint az a korábbiakból kitűnik, az Európai Szén- és Acélközösség, alapító szerződése nagyobb hangsúlyt fektettek a szociálpolitikára, mint a Római Szerződés. Az EGK-t, az ESZAK-ot és az Euratomot létrehozó szerződések egyszerre tükröznek több, egymásnak ellentmondó gazdasági koncepciót. Egyrészt a liberális szabadkereskedelmi elképzelést, amely a protekcionista gazdaságpolitika visszaszorítását tűzte ki céljául. Másrészt a Konrad Adeanuer képviselte német piacgazdasági modellt, amely szerint olyan belső piacot kell létrehozni, amelyen belül a gazdasági fejlődés irányát a piac határozza meg.

 

Harmadrészt a szerződések tükrözik Jean Monnet koncepcióját, a francia piacgazdasági elgondolást, más néven dirigizmust, amely a piacgazdaságot jelentős mértékű állami szerepvállalással és tervezéssel igyekszik kordában tartani. Az Európai Gazdasági Közösség alapítóinak szeme előtt mindezek keverékeként az egységes európai piac létrehozásának célja lebegett, ami azonban alapvetően ellentétes az erőteljes állami beavatkozásra épülő európai szociálpolitika eszméjével (Kende 1992). Ráadásul a közösségi szociális jog fejlődésére kezdetektől fogva meghatározó befolyást gyakoroltak a tagállamok közötti aktuális és azokon belüli erőviszonyok is.

 

2.2.2. Az Ohlin-jelentés

 

Az ESZAK a Római Szerződés előkészítésekor egy szakértői bizottságot kért fel annak vizsgálatára, hogy rendelkezzen-e az európai integráció közös szociálpolitikával. A szakértői bizottságot az ILO-val együttműködve hozták létre Ohlin professzor vezetésével. A szakértői bizottság javaslatában amellett érvelt, hogy léteznek olyan területek, ahol a Közös Piac hatékony működése érdekében indokolt a harmonizáció, de a beavatkozás nem haladhatja meg a feltétlenül szükséges mértéket. Az Ohlin-jelentés szerint azonban a szociális biztonsági rendszerek harmonizációja semmiképpen sem indokolt, mivel számos ok miatt nehéz pontosan meghatározni a munkáltatók és munkavállalók szociális terheinek mértékét az egyes tagállamokban. A szakértői bizottság szerint a szociális biztonsági hozzájárulások csak kis mértékben befolyásolják a termelési költségeket, így Ohlin professzor arra a következtetésre jutott, hogy a szociális terhek az ipari termelés szempontjából nem bírnak alapvető fontossággal. Az Ohlin-- bizottság azt javasolta, hogy a Közösség tegyen lépéseket a bérek közötti különbségek csökkentésére, a szociális biztonsági rendszerek finanszírozására, továbbá a munkaidőre vonatkozó szabályozás egységesítésére. A Római Szerződés alapját képező Spaak-jelentés – a szakértői bizottság megállapításaira támaszkodva – ellenezte, hogy a közösségi szociálpolitika egységes, tagállamok feletti jelleget öltsön.

 

A szerződés koncepciójának kidolgozásakor a francia delegáció azzal érvelt, hogy a magas szociális biztonsági terhek – amelyek végső soron a munkavállalók érdekeit szolgálják –, valamint a férfiak és nők közötti megkülönböztetést tiltó szabályok miatt Franciaország hátrányba kerülhet a versenytársakkal szemben. Éppen ezért a szociális biztonsági hozzájárulások harmonizációját követelték. Ezzel szemben a németek arra hivatkoztak, hogy a szociális vonzatú hozzájárulások mértékét, illetve a béreket tisztán a piaci viszonyoknak kell meghatározniuk, ezért itt nincs helye közösségi beavatkozásnak.

 

A franciákkal vitázó öt állam arra is felhívta a figyelmet, hogy a Szén- és Acélközösség a megelőző években remekül működött a szociális biztonsági rendszerek harmonizációja nélkül is, így a kibővített piac hasonlóképpen jól meglenne közös szociálpolitika nélkül.

 

2.2.3. A szociálpolitika az EGK céljai között

A Római Szerződés – szociálisnak aligha nevezhető – irányultságát jól tükrözik a Közös Piac fő céljai és tevékenységi területei. A Közösségek célját a Római Szerződés első részének 2. cikke írja körül, míg a Közösségek tevékenységének területeit a 3. cikk taxatíve felsorolja. Az EGK-szerződés 2. cikkének szavai szerint a Közösség célja a közös piac létrehozása és a tagállamok gazdaságainak közelítése. A 2. cikk, elfogadva a laissez faire gazdaságpolitikát, azt sugallja, hogy a gazdasági növekedés egyenes következménye lesz az életszínvonal s az életkörülmények automatikus, ugrásszerű javulása. Így nem csupán szükségtelen, de ártalmas is a közösségi szociálpolitikát erőltetni, hiszen ez csak a piac működését és a gazdasági növekedést gátolja. Az ilyen neoliberális gazdaságpolitika szerint a közösségi beavatkozás éppen a szociális célokkal ellentétes hatást ér el. Ez az érvelés jól ismert a jóléti állam konzervatív kritikusainak munkáiból (Bujalos – Nyilas 1996, 147–176).

 

Ennek megfelelően a Közösség tizenegy pontba foglalt tevékenységi területeinek döntő többsége a kereskedelmi korlátok eltörléséről, közös közlekedési politikáról és a vámunió kialakításáról szól. Csak a 3. cikk hatályos számozás szerinti j) pontja [eredeti i) pont] [6] vonatkozik legalább névleg a szociálpolitikára, amennyiben a munkavállalók életszínvonalának emelése céljából az Európai Szociális Alap létrehozására kötelezi a Közös Piacot. Az Európai Szociális Alap a Szerződés beavatkozásellenes irányultságának megfelelően eredetileg járulékos szereppel bírt: a szabad munkaerő-áramlás elősegítésére hozták létre a „minimális beavatkozás” jegyében.

 

2.2.4. Fejezet a szociálpolitikáról

 

A szociálpolitikát a kialakult kompromisszum eredményeként nem vették fel a Közös Piac céljai közé. Amint arra korábban már utaltunk, a szociális biztonsági rendszerek harmonizációját az ESZAK működésével kapcsolatos tapasztalatok, az Ohlin-jelentés megállapításai, valamint a harmonizáció előrelátható nehézségei miatt vetették el. A Római Szerződés 136–150. [117–128.] cikkei általános megfogalmazásukkal bizonytalan jogi alapot adtak, és alig szóltak a rendelkezések végrehajtásának módjáról.

 

2.2.4.1. A 136. [117.] cikk

A hatályos számozás szerinti 136. cikk pusztán megismétli a preambulum gondolatait:

            „A tagállamok egyetértenek abban, hogy szorgalmazni kell a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítását, és a fejlődés fenntartásával lehetővé kell tenni közöttük a különbségek csökkentését.

            A szerződő felek szerint ilyen fejlődést eredményez mind a Közös Piac, mely a szociális biztonsági rendszerek harmonizációját segíti elő, mind a Szerződésben előírt eljárások, valamint a törvények, rendeletek és közigazgatási előírások harmonizációja.”

 

A 136. cikk „program jellegű” elveit az Európai Bíróság az interpretáció eszközéül használja a szociálpolitikával kapcsolatos esetekben. A Bíróság interpretálja és „alkalmazza” a közösségi elsődleges jogot. Ebben a jogértelmező, jogalkalmazó munkában kapott kiemelkedő szerepet a szociális jogok terén a 136. cikk. A Bíróság számos ügyben erre a cikkre alapozta döntését, így például a nagy hatású Defrenne vs. Sabena (43/75 (No.2) [1976] ECR 455), valamint a Zaera vs. Instituto Nacional de la Seguridad Social (126/86 [1986] ECR 3697) esetben. A Bíróság ez utóbbi esetben megerősítette a 136. [117.] cikk hatását:

„Az a tény, hogy a 117. cikkben lefektetett szociálpolitikai célok program természetűek, még nem jelenti azt, hogy nincs kötelező erejük. Nagyon fontos segítséget nyújtanak a Szerződés más cikkeinek és a szociális területen alkotott másodlagos közösségi jog értelmezéséhez.”

 

A 136. cikk szövege utal a jogharmonizációra, amely a szerződés 94. [100.] cikke alapján hozott irányelvek útján valósul meg. A 94. cikk szerint azonban csak olyan irányelv hozható, amely „közvetlenül elősegíti a Közös Piac létrehozását vagy működését”. Ennek megfelelően az irányelvek célja a szociálpolitika terén is elsődlegesen a gazdasági célok elérése kell legyen, a közösségi szociális jog tehát csak járulékos szerepet kaphat. A szociális jogalkotás járulékos jellege jelentősen behatárolta a közösségi másodlagos jogalkotás mozgásterét. Ez azt jelentette, hogy csak olyan területeken terjeszthetett elő az Európai Bizottság (Bizottság)[7] jogalkotási javaslatot, amelynél bizonyítható volt a gazdasági cél. Tulajdonképpen ebből fakad a közösségi és nemzeti szociális jogok közötti különbség. A nemzeti, belső jogi értelemben vett szociális jogokban az elsődleges cél mindig a szociális problémák kezelése.

 

A ténylegesen működő szociálpolitika hiánya Vogel-Polsky szerint jogi és politikai okokra egyaránt visszavezethető: „A kérdés dialektikus természetű: a szerződés egyfelől nem ruházza fel a Közösség intézményeit kellő hatáskörrel ahhoz, hogy megteremtsenek egy új nemzetek feletti szociális rendszert, amely független lenne a nemzeti jogrendszerektől. Másfelől a szerződés 117. cikke arra enged következtetni, hogy a tagállamok elkötelezték magukat a közösségi szintű szociálpolitika mellett” (Vogel-Polsky 1990, 65).

 

2.2.4.2. A 137. [118.] cikk

A hatályos számozás szerinti 137. cikk kötelezi ugyan a Bizottságot, hogy a szociális ügyek terén segítse elő a tagállamok közötti „szoros együttműködés” kialakítását, ugyanakkor hallgat ezen együttműködés formájáról, tartalmáról.

„A Bizottság feladata, hogy a Szerződés más rendelkezéseit nem érintve, általános céljainak megfelelően elősegítse a tagállamok szoros együttműködését a szociális kérdésekben, különösen olyan területeken, mint

                  – a foglalkoztatás,

                  – a munkajog és munkakörülmények,

                  – szakmai alap- és továbbképzés,

                  – a szociális biztonság,

                  – az üzemi balesetek és foglalkozási betegségek megelőzése,

                  – a munkahelyi egészségvédelem,

                  – a szakszervezet-alakítási jog és kollektív tárgyalások a munkaadók és dolgozók között.

 

Ebből a célból a Bizottság a tagállamokkal szorosan együttműködve fejti ki tevékenységét, tanulmányokat végez, véleményeket készít, és megbeszéléseket szervez mind a nemzeti szinten felvetődő, mind pedig a nemzetközi szervezeteket érintő problémák tárgyában.

Az e cikkben előírt állásfoglalás kialakítása előtt a Bizottság meghallgatja a Gazdasági és Szociális Bizottságot.”

 

A Bíróság a Germany, UK and others vs. Commission (287/85 [1987] ECR 3203) esetben megállapította, hogy a 137. cikk csupán „eljárási jogosítványokkal” ruházza fel a Bizottságot konzultációk szervezésére, kötelező rendelkezéseket azonban nem hozhat, s a tagállamokat sem befolyásolhatja belső jogalkotásukban a fenti szociális területeken. Ez alól csak az „egyenlő munkáért egyenlő bér elve” (141. [119.] cikk), az Európai Szociális Alapot létrehozó rendelkezések (146–148. [123–128.] cikk), valamint a migráns munkavállalók szociális biztonsági ellátásainak koordinációjára vonatkozó szabályok (144. [127.] cikk) jelentettek kivételt.

 

2.2.4.3. A 141. [119.] cikk

Az egyenlőség közösségi alapelvéből következően a nemek közötti megkülönböztetés tilalma bekerült ugyan a Római Szerződésbe, de a szerződés korlátai miatt csak az egyenlő bérezéssel összefüggésben, a 141. cikkben: „Minden tagállam az első szakasztól biztosítja és a továbbiakban is fenntartja annak az elvnek az alkalmazását, hogy a férfiak és a nők egyenlő munkáért egyenlő bért kapjanak:”

 

A Bíróság első alkalommal a Defrenne vs. Sabena esetben (43/75 (No.2) [1976] ECR 455) mondta ki, hogy a 141. cikk valójában a szerződés szociális rendelkezései közé tartozik. A belga kormány azzal érvelt, hogy a 141. cikknek kizárólag gazdasági célja van, a Bíróság azonban visszautasította a 141. cikk ilyen értelmű megközelítését. Az ítélet értelmében a 141. cikk egyfelől valóban az egyenlő versenyfeltételek biztosítására irányul. Másfelől azonban „a Közösség szociális célját képezi, hiszen az nem csupán gazdasági, hanem egyben olyan közösség, amely közös akciókkal törekszik a szociális fejlődés előmozdítására, valamint polgárai élet- és munkafeltételeinek javítására” (Barnard 1995, 173). A Bíróság kimondta, hogy az egyenlő munkáért egyenlő bér elve „a Közösség alapjának része”, és közvetlenül hatályos. Ez azt jelenti, hogy az elv nem csupán a hatóságokat köti, hanem az egyének, jogi személyek közötti szerződéses viszonyokra is vonatkozik, és az egyén sérelme ilyen összefüggésben is peresíthető. Így bárki közvetlenül hivatkozhat az egyenlő munkáért egyenlő bér elvére saját nemzeti bírósága előtt, de csak az ítélet napja (1976. április 8.) utáni ügyekben, függetlenül attól, hogy az adott tagállam átültette-e az elvet a nemzeti jogba. A kettős célkitűzés miatt a nemek szerinti megkülönböztetés tilalma – eltérően az EK-jog más területeitől – nem csupán a bevándorló munkavállalók tekintetében ró kötelezettséget a tagállamokra, hanem „egészében belső”. Itt tehát két – sokszor azonos állampolgárságú, de – eltérő nemű személy közötti különbségtételről van szó. Ez a jogterület ezért elüt a közösségi jog többi részétől, hiszen azokban diszkrimináción általában a nemzeti hovatartozás alapján való különbségtételt értik. Az ugyanazon állam különböző nemű polgárai közötti különbségtétel tilalma azonban csak szigorúan gazdasági összefüggésekben és korántsem korlátlanul érvényesül.

 

2.2.5. A szabad mozgás elve a Római Szerződésben

 

Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy a szociálpolitikáról szóló rész rendelkezései csak annyiban tartották fontosnak a bérekről, az élet- és munkakörülményekről, illetve a szociális szféra harmonizációjáról rendelkezni, amennyiben azok hozzájárulhattak az elsődleges cél, a gazdasági integráció előmozdításához. Az 1950-es években ugyanis az volt az uralkodó felfogás, hogy a fenti területeket szabályozó szociális jog és munkajog tipikusan belső jogi kérdés. Ezt a koncepciót erősítette, hogy a tagállamok belső jogrendszereiben soha nem látott intenzitású jogalkotás bontakozott ki a munkavállalói jogok és szociális juttatások terén. Végeredményben a fenti rendelkezések a versenyfeltételek kiegyenlítését, a különbségek kiiktatását szolgálták. Ezért hiányoztak a közösség politikájából ebben a kezdeti időszakban mind a szélesebb értelemben vett szociálpolitikai célok, mind pedig az azok megvalósításához szükséges mechanizmusok.

 

Az EGK másik „szociális célja” kezdetektől a munkaerő szabad mozgásának biztosítása volt, amely a Római Szerződés legkidolgozottabb – érintőlegesen szociális vonatkozású – része. A munkaerő szabad mozgása az áruk, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása mellett az EGK alapelvei közé tartozik. A munkaerő szabad mozgásának minél teljesebb érvényesülését volt hivatva elősegíteni a némileg megtévesztő elnevezésű Európai Szociális Alap is. A szabad mozgás elvének a gyakorlatba történő átültetését szolgálták a Római Szerződés 39–42. [48–51.] cikkei. Ezektől a rendelkezésektől azt remélték az alapítók, hogy hozzájárulnak a keresetek növekedéséhez, mivel általában ott a legnagyobb a munkaerő iránti kereslet, ahol a legalacsonyabbak a bérek. Feltételezésük szerint a befektetők majd oda áramlanak, ahol alacsony a bérszínvonal, befektetésükkel hosszabb távon előidézve a munkavállalók jövedelmeinek automatikus növekedését és ezáltal hosszabb távon a versenyfeltételek kiegyenlítődését.

 

2.2.6. A szociális biztonsági rendszerek koordinációja

 

Bár a szerződő felek elvetették a szociális biztonsági rendszerek harmonizációját, ám abban egyetértettek, hogy a koordináció elengedhetetlen a Közös Piac működéséhez, mivel elmulasztása a munkaerő szabad mozgásának elvébe ütközik.

Ennek a megkülönböztetésnek a megértéséhez célszerű tisztázni a harmonizáció és a koordináció fogalmát:

A szociális biztonsági rendszerek harmonizációja a tagállamok rendszereinek másodlagos jogalkotás útján történő közelítését, egységes jogelvek és jogintézmények bevezetését jelentette volna. Ez azonban nem valósult meg.

Ezzel szemben a szociális biztonsági rendszerek koordinációja csupán annak biztosítását tűzi ki célul, hogy ne szenvedjenek hátrányt azok a munkavállalók és hozzátartozóik, akik a Közösség más államában kívánnak munkát vállalni, illetve letelepedni.

 

A koordináció tehát csupán azt a korlátot kívánta ledönteni, amely a munkaerő mozgásának útjában állt. A tagállamok munkavállalói aligha költöznének át munkavállalási céllal egy másik tagállamba, ha ezzel elveszítenék azon szociális jogaikat, amelyeket már korábban megszereztek addigi lakóhelyükön. A Római Szerződést megelőzően a külföldiek számos tagállamban hátrányos helyzetben voltak az adott állam polgáraival szemben a szociális biztonsági jogokat illetően.

A szociális biztonsági rendszerek közösségi joggal történő koordinációja úgy kapcsolja össze a létező rendszereket, hogy lehetővé teszi az együttműködést a migráns munkavállalók érdekeinek védelmében. A munkaerő szabad mozgásának biztosítása számos problémát vetett fel a szociális biztonsági rendszerekkel kapcsolatban. Ezek megoldására azonban – közösségi jogban betöltött kiemelt szerepe miatt – nem a Római Szerződés hivatott. Olyan kérdésekről van ugyanis szó, amelyek terjedelmes, részletekbe menő jogi szabályozást igényelnek, s erre a közösségi másodlagos jog szabályai bizonyultak a legalkalmasabb eszköznek. Ezért a Római Szerződés 42. [51.] cikkében általános felhatalmazást ad a Tanácsnak mindazon intézkedések meghozatalára, melyek a vándorló munkavállalók szociális biztonságát szabályozva (koordináció) a munkaerő szabad áramlását segítik elő.

 

2.2.7. A közösségi intézmények szerepe a szociálpolitika alakításában

 

A szociálpolitika alakításában a közösség valamennyi intézménye részt vesz. Leegyszerűsítve, így írható le a struktúra: a Bizottság – általános jogköre révén – az intézkedések kezdeményezője és az Európai Tanács (Tanács) döntéseinek végrehajtója. A Tanács mind döntéshozatali, illetve jogalkotói hatalma, mind pedig a költségvetés ellenőrzése révén részese ennek a tevékenységnek. A Római Szerződés 145. [122.] cikke szerint a Bizottság által elkészített „Éves beszámolónak” külön fejezetben kell foglalkoznia a Közösségen belüli szociális helyzettel, s a beszámolót a Parlamentnek kell elfogadnia. A Bíróság szerepe különösen fontosnak bizonyult az utóbbi évtizedekben, mivel esetjogában igen tágan értelmezte és alkalmazta a szociálpolitikára vonatkozó joganyagot, és ezzel jelentősen hozzájárult a szociális jogok térnyeréséhez. A Gazdasági és Szociális Bizottság a gazdasági és társadalmi élet különböző csoportjainak képviselőiből létesült tanácsadó testület. A Tanács vagy a Bizottság a Gazdasági és Szociális Bizottságot a szerződésben meghatározott esetekben köteles meghallgatni, más esetekben pedig meghallgathatja. Mindezek mellett 1957 óta számtalan bizottság és más testület létesült az egyes részpolitikák szolgálatára, amelyek rendszeréről a szociális párbeszédet elemző fejezetben szólunk részletesen.

 

2.2.8. A közösségi szociálpolitika az európai integráció kezdetén

 

Az Európai Unió szociálpolitikájának fejlődése négy, egymástól jól megkülönböztethető korszakra bontható, amelyek mindegyike markáns elmozdulást jelentett a megelőző időszak szociális területen tapasztalt politikájához képest:

 

1.      Az első szakasz az EGK 1957-es megalakulásától 1972-ig,

2.      a második szakasz 1972-től 1986-ig,

3.      a harmadik szakasz 1986-tól 1992-ig,

4.      a negyedik szakasz 1992-től napjainkig tartott.

 

Az EK történetének kezdeti időszakában (1957–1972) lényegében nem történt elmozdulás a Római Szerződés neoliberális szemléletéhez képest. A szociális problémákkal a közösségi intézmények csak annyiban foglalkoztak, amennyiben azok közvetlenül kapcsolódtak az elsődleges célkitűzéshez, az egységes európai piac megteremtéséhez és a munkaerőpiac mobilitásának biztosításához. Ennek megfelelően a hangsúly a szabad munkaerő-áramlás elősegítésén volt. Így az EK tevékenysége lényegében olyan tisztán jogi intézkedések meghozatalára korlátozódott, melyek a szabad munkaerő-áramlás akadályainak lebontását célozták. Ez a látványos gazdasági fejlődés időszaka volt, amikor a tagállamok egymással vetélkedve biztosítottak egyre szélesebb munkavállalói jogokat, és intenzíven fejlesztették a szociális ellátások nemzeti rendszereit. Az 1960-as évek közepéig úgy tűnt, hogy a neoliberális gazdaságpolitika beváltotta a hozzá fűzött szociális reményeket, hiszen gyakorlatilag megszűnt a munkanélküliség,

 

Az 1960-as évek végén hirtelen változás történt. Minden jel arra mutatott, hogy az EK kész vállalkozni egy sokkal kezdeményezőbb, „intervencionista” szociálpolitikára. Sokak szerint „a Közösségen belüli romló gazdasági feltételek, a pénzvilág megrázkódtatásai, a folyamatos egyensúlyhiány és a munkanélküliségi problémák kétségtelenül mind hozzájárultak ahhoz, hogy a tagállamok egy hatékonyabb szociálpolitikát szorgalmazzanak” (Lodge 1978, 120). Ezen magyarázat ellen szól, hogy bár az 1960-as évek végére a gazdasági növekedés valóban lelassult, nem volt szó mai értelemben vett általános munkanélküliségről és szociális problémákról. „Az európai társadalmak általános jellemzője a gazdasági jólét volt, és nem a szegénység. Ezekben az években diák- és szakszervezeti megmozdulások jellemezték Németországot, Hollandiát, Belgiumot, de még inkább Franciaországot (párizsi diáklázadás 1968 májusában) és Olaszországot (1969 őszén). Az akkori emlékezetes diák- és szakszervezeti mozgalmak még nem a tömeges munkanélküliség és az oktatási kiadások csökkentése ellen küzdöttek, hanem a lehető legteljesebb foglalkoztatásért és a felsőoktatás radikális fejlesztéséért. Bizonyos értelemben az 1960-as évek vége különleges korszak volt, és naivitás lenne azt hinni, hogy az EK vagy a tagállamok kormányai kivonhatták magukat a felszínre törő új eszmék és attitűdök hatása alól.” (Teague–Brewster 1989, 51)

 

2.2.9. A szociális kohézió iránti igény erősödése

 

A közösségi szociálpolitika előtérbe kerülésének másik lehetséges magyarázata, hogy egyre többen vonták kétségbe a „gazdasági növekedés bármi áron” neoliberális elv igazságát. A gazdasági növekedés árát meg kellett fizetni, s erre egyre kevesebb hajlandóság mutatkozott. Nyilvánvaló vált, hogy a növekedés egyenlőtlensége miatt főként a Közösség központi területei fejlődtek, míg számos régió hátrányos helyzetbe került. Az ún. banánrégió a Közösség gazdag központi területeit jelképezte. A Közösségen belüli regionális egyenlőtlenség bizonyítéka, hogy minél inkább távolodunk a gazdag, központi fekvésű német, francia stb. régióktól, annál kedvezőtlenebb az összkép, pl. csökken a GDP, nő a munkanélküliség. Mígnem elérkezünk a „végekre”, az elmaradott régiókba, amelyek közé például Délnyugat-Franciaország számos területe, Nyugat-Berlin vagy a Dél-Olaszországban található Mezzogiorno tartozott.

 

Az egyenlőtlen fejlődés azonban nem csupán regionális jelenség volt. Másik dimenziója számos halmozottan hátrányos helyzetű társadalmi csoport – legfőképpen a fogyatékossággal élő emberek, pályakezdők, nők – munkaerő-piaci helyzete volt. A hátrányos helyzetű csoportok közé tartoztak és tartoznak mindmáig a Közösségen kívülről érkező munkavállalók milliós tömegei, a török, jugoszláv, afrikai vendégmunkások, akiket csak mint munkásokat és nem mint polgárokat fogadtak be, így állandósultak szociális problémáik és az őket ért hátrányos megkülönböztetés.

 

További gondot jelentett számos iparágban a munkahelyi egészség- és biztonságvédelem alacsony színvonala és a rendkívül rossz munkakörülmények. Ezek fölött korábban – amikor Európa jóval szegényebb volt – szemet hunytak, mert a gazdasági növekedés „árának” tekintették. Amint a szegénységre többé már nem lehetett hivatkozni, egyre növekvő nyomás nehezedett ezen a téren mind a tagállamokra, mind pedig a Közösség intézményeire. Az 1970-es évek elejétől egyre többen érveltek amellett, hogy a növekedés több kárt okoz, mint amennyi hasznot hajt. Ebből a gondolatmenetből a legélesebb következtetéseket Sicco Mansholt, a Bizottság holland elnöke vonta le, aki beterjesztett egy „növekedés elleni programra” vonatkozó javaslatot, amelyhez – eredménytelenül – igyekezett megnyerni a tagállamok támogatását.

 

Ajánlott irodalom:

Farkas Orsolya 1998. Az Európai Unió szociális joga és szociálpolitikája. Szeged, JATEPress, 19–55. o.

Nielsen, Ruth – Szyszczak, Erika 1993. The social dimension of the European Community. 2. edition Handelshojskolen Forlag, 15–21, 37–41. o.

Ferge Zsuzsa 1999: Mennyire fontos az egyesült Európa társadalmainak minősége? Esély-Különszám, 3-13. o.

 

 

2.3. A párizsi csúcstalálkozó (1972) és a Szociális Akcióprogram (1974)

 

2.3.1. A párizsi csúcstalálkozó (1972)

 

Az 1960-as évek változásai eredményeként a következő évtized elején erősödött az igény a korábbinál átfogóbb, érezhető változásokat eredményező szociálpolitika kidolgozására. Az integrációt irányító politikusok felismerték, hogy ha társadalmi támogatást akarnak szerezni a Közösség gazdaságpolitikájához, akkor szociális reformokat tartalmazó cselekvési programot kell kidolgozniuk a növekedés „gyümölcseinek” méltányosabb elosztására. Ezen nyomás eredményeként 1972-ben – az állam- és kormányfők párizsi találkozóján – a tagországok megegyeztek abban, hogy a Közös Piac továbbfejlesztése során aktív programokkal erősítik annak szociális dimenzióját: „Az állam- és kormányfők hangsúlyozni kívánják, hogy ugyanakkora jelentőséget tulajdonítanak a szociális területen végrehajtandó cselekvésnek, mint a gazdasági- és pénzügyi unió elérésének” (Jacobs–Zeijen 1993, 3).

 

A párizsi csúcstalálkozóra a Közösség sikeres bővítése miatti elégedettség légkörében került sor. A nagyhatalmak vezetői, azaz Willy Brandt német kancellár, George Pompidou francia elnök és Edward Heath angol miniszterelnök személyes sikerként könyvelték el a bővítést, így olyan kötelezettségek vállalására is hajlandónak bizonyultak, amelyeket nehezebb időkben biztosan nem tettek volna. Többek között megállapodtak a Gazdasági és Pénzügyi Unió létrehozásáról, a tagállamok harmadik államokkal folytatott gazdaságpolitikájának összehangolásáról, a közösségi fogyasztóvédelmi és környezetvédelmi politikák fejlesztéséről. Ez jelentette az EK szociálpolitikája második korszakának kezdetét, amely egybeesett az integrációs folyamat megtorpanásával. Az 1970-es évek elejére ugyanis a Római Szerződés többé-kevésbé betöltötte eredeti hivatását. A szabadságelvek érvényesülését gátló akadályok lebontása addigra nagyrészt megtörtént, továbbá a közös mezőgazdasági politika alapjait is lefektették. Meghiúsulni látszott ugyanakkor az alapító atyák reménye, hogy a Közös Piac önmagában olyan erőket generál, amelyek automatikusan továbblendítik az integrációt egy „Európai Egyesült Államok” felé. Olyan célok megfogalmazására volt szükség, amelyek egyfelől ismét lendületbe hozhatták az integráció gépezetét, másfelől elmozdulást jelenthettek a „szabad kereskedelem Európájától” a „szociális értékek Közössége” felé. A Közösség jövőjéről való gondolkodás időben egybeesett a bővítés első körével, hiszen 1972-ben került sor Nagy-Britannia, Írország és Dánia felvételére.

 

2.3.2. A Szociális Akcióprogram (1974) – az európai „New Deal”

 

1974 januárjában a közös szociálpolitikai kezdeményezések kézzelfoghatóbb formát nyertek az EK „Szociális Akcióprogramja” révén, amely a Bizottság 1971-ben megkezdett intenzív konzultációs és előkészítő munkájának volt az eredménye. A Szociális Akcióprogram (Akcióprogram) rendkívül széles területet érintő, általános szociálpolitikai célokat tartalmazott, és rendelkezett azokról a később meghozandó intézkedésekről is, melyek a jobb élet- és munkakörülmények biztosítására irányultak. A Szociális Akcióprogram, – amelyet „európai New Deal”-nek is hívhatunk – pragmatikus megközelítését három fő elve tükrözi, amelyek később az EK szociálpolitikája vezérfonalának bizonyultak:

–   a foglalkoztatási helyzet javítása,

–   az élet- és munkakörülmények javítása,

–     szélesebb körű párbeszéd a Közösség gazdasági és szociális döntéseinek meghozatalában.

 

Az Akcióprogram prioritásai a felek által kívánt és megvalósíthatónak látszó célok voltak, s nem a Római Szerződés rendelkezéseiből következő lépések. Ezek a célok tehát csak részben vezethetők le a szerződés szövegéből.

 

A határozat szerint közösségi intézkedésekkel, illetve a nemzeti szociálpolitikák elé kitűzött közös célokkal kell hozzájárulni az Akcióprogram célkitűzéseinek eléréséhez, „anélkül azonban, hogy egységes megoldást keresnénk valamennyi szociális problémára, vagy megkísérelnénk közösségi hatáskörbe vonni olyan kérdéseket, amelyeket más szinteken sokkal hatékonyabban lehet kezelni” (Hantrais 1995, 5). Látható, hogy ez a határozat a szubszidiaritás elvét követi, amely csak az 1980-as években került először az EK-dokumentumokban megfogalmazásra (Kende 1995, 131,–132). A szubszidiaritás elve szerint a Közösség csak azon hatáskörökkel bír, amelyeket a tagállamok ráruháztak. A közösségi cselekvés pedig csak akkor indokolt, ha a központi beavatkozás révén a cél jobban megvalósítható, és ezáltal nő a cselekvés hatékonysága.

A Római Szerződés nem írja elő szociális program megalkotását, és a Bizottság sem jogosult beavatkozásra, így az Akcióprogram inkább a korábbiakban leírt politikai háttérre, mintsem a közösségi jogra épült. Ennek megfelelően az Akcióprogram jogi szempontból csak egy koncepció politikai jóváhagyását jelentette, s az abban jelzett intézkedéseket, jogszabályokat az elkövetkezendő években kellett a Tanácsban megalkotni, és elfogadtatni a tagállamokkal.

 

Az Akcióprogramnak köszönhetően az 1970-es és 1980-as évek során az EK szociális vonatkozású joganyaga jelentősen bővült, főként a Tanács által elfogadott, kötelező erejű irányelvekkel.[8]

A Szociális Akcióprogramot követő közösségi szociális jogalkotás a következő területeken volt a legintenzívebb:

–   nemek közötti megkülönböztetés tilalma,

–   jobb munkakörülmények biztosítása,

–   szociális biztonsági rendszerek koordinációja,

–   munkahelyi egészség- és biztonságvédelem.

 

2.3.3. A Szociális Akcióprogramot követő jogalkotás

 

A Szociális Akcióprogram döntéseit jogi formába öntő másodlagos jogalkotás az 1974–1976 közötti három évre koncentrálódott, amikor számos szociálpolitikai vonatkozású irányelvet sikerült megalkotni. A Bizottság tevékenysége a diszkrimináció tilalmának biztosításában volt a leghatékonyabb, mivel sikerült keresztülvinnie számos fontos, a nők jogait védő irányelvet, amelyek nem csupán részletezték a Római Szerződés 141. [119.] cikkébe foglalt egyenlő munkáért egyenlő bér elvét, hanem megkezdték a nemek közötti megkülönböztetés tilalmának kiterjesztését újabb területekre.

 

Az EK szociálpolitikájának második szakasza (1972–1986) tehát alapjaiban eltért az első szakasztól. Korábban ugyanis pusztán az alapszintű technikai szabályozáson volt a hangsúly. Ezzel szemben az 1970-es években már sokkal hatékonyabb, nagyobb horderejű intézkedéseket foganatosítottak. A „nagy ugrás” viszont ismét elmaradt, különösen az 1972-ben, Párizsban kinyilatkoztatott tervekhez és várakozásokhoz képest. Két kulcstényező határozta meg ezt a mérsékelt irányváltást. Egyrészt a tagállamokban érzékelhető általános vágy egy méltányosabb és társadalmilag igazságosabb Európára, másrészt a Bizottság elkötelezettsége a szociális integráció erősítése iránt. Az EK tevékenysége a foglalkoztatási és általában a munkaerő-piaci szabályok fejlesztését és harmonizációját célozta ebben az időszakban. Ezt a törekvést jelzik a nemek közötti esélyegyenlőség és a munkavállalói jogok biztosítása érdekében elfogadott irányelvek.

 

Az 1980-as évek eleje újabb változást hozott, mert a közösségi intézmények számos ún. „puha jogszabállyal” (soft law)[9] kívánták átformálni a munkaerő-piaci szabályozást. Az 1980-as évek elején javaslatok és határozatok sora született a munkaidő csökkentéséről, a munkaidőre vonatkozó szabályozás reformjáról, a részmunkaidőről, a rugalmas nyugdíjazásról és számos más hasonló kérdésről. Ezen javaslatok mögött az a szabályozási szándék húzódott meg, hogy ezeket az „atipikus” foglalkoztatási formákat kedvezőbb jogi környezettel tegyék vonzóbbá. A javaslatokat több érdekcsoport nagy örömmel fogadta, mert ezek az intézkedések a munkaerőpiac rugalmasságát fokozták volna. Egyetlen ilyen javaslatból sem lett azonban jogszabály, amelyért főként a Margaret Thatcher vezette konzervatív brit kormányt okolták. A britek ugyanis a munkaerőpiac deregulációjának filozófiáját vallották, amit alaposan megnehezített volna egy közösségi jogalkotási hullám. Ugyanakkor nem szabad elhallgatni, hogy a tagállamok többségében ebben az időben ugyancsak ortodox-konzervatív szemlélet uralkodott a szociálpolitikával kapcsolatban, ami legalább annyira gátolta az előrelépést, mint az angolok ellenállása.

 

Ajánlott irodalom:

Benedek Nikoletta. 1997. Az európai szociális szabályozás fejlődése. Személyügyi Hírlevél, 1997/9. 21. o.

Farkas Orsolya 1998. Az Európai Unió szociális joga és szociálpolitikája. Szeged, JATEPress, 19–55. o.

Nielsen, Ruth – Szyszczak, Erika 1993. The social dimension of the European Community. 2. edition Handelshojskolen Forlag, 41–45. o.

 

 

2.4. Az Egységes Európai Okmány[10] (1986)

 

2.4.1. Jacques Delors álma: az európai szociális tér

 

Az EK szociálpolitikájának második korszaka az 1980-as évek közepéig tartott, amikor újra felerősödött a szociális jogalkotás igénye. A szociális tér (espace sociale) gondolata François Mitterrand elnöktől származott, akinek 1981-ben vetette fel. Ez a gondolatkör határozta meg a Bizottság akkori francia elnöke, Jacques Delors tevékenységét, akinek elnöksége alatt a foglalkoztatás, s ezen belül a munkáltatók és munkavállalók közötti szociális párbeszéd és együttműködés a közösségi szociálpolitika prioritásává vált. A megközelítés újdonsága abban rejlett, hogy a szociálpolitikát a gazdasági kohéziót erősítő eszköznek nyilvánították, s ezzel egyenrangúvá vált a gazdasági és monetáris politikával. Eme funkcionalista logika szerint a szociálpolitika „a gazdasági integráció funkcionális előfeltétele” (Hantrais 1995, 6). Delors számára a szociális tér a belső piac természetes eleme, amely túllendítheti a holtponton a Közösség szociális vonatkozású jogalkotását. Elképzelése szerint az európai szociális tér olyan normák rendszere, amelyet a munkaerőpiac valamennyi oldala elfogad. Ez a koncepció szakít a nemzetek feletti harmonizáció erőltetésével, hiszen a szakszervezeteket és a munkáltatókat a közösségi szociálpolitika aktív szereplőiként kezeli, ami csökkenti a Bizottság intenzív jogszabály-előkészítő és kezdeményező szerepét. Delors meggyőződése, hogy ha a szociális partnerek megállapodnak a célokban és az elvekben, úgy a tagállamok sokkal hatékonyabban képesek harmonizálni jogrendszereiket. Az általa elképzelt harmonizáció sokkalta inkább a foglalkoztatáspolitikai célok konvergenciáját jelenti, mintsem az intézmények és eljárások uniformizálását.

 

Delors a közösségi szintű szociális párbeszéd életre keltése érdekében 1985-ben konzultációt hívott össze Val-Duchesse-be[11] a legnagyobb szakszervezeti és munkáltatói szövetségek, így az Európai Szakszervezeti Szövetség (European Trade Union Confederation – ETUC), az Európai Gyáriparosok és Munkáltatók Szervezeteinek Szövetsége (Union of Industrial and Employers Confederations of Europe – UNICE) és az Állami Vállalatok Európai Központja (European Centre of Enterprises with Public Participation – CEEP) részvételével, amely a szociális párbeszéd megkezdésén túl semmilyen komoly eredménnyel sem járt. A munkáltatói érdekképviseletek ugyanis nem voltak hajlandóak aláírni a záró nyilatkozatot, mert Delors nem kötelezte magát arra, hogy azokban a kérdésekben, ahol egyetértés van a felek között, nem kezdeményez jogalkotást; pedig ez lehetett volna a találkozó tényleges gyümölcse. A találkozó egyetlen eredménye az volt, hogy a felek megerősítették a szociális kohézió és a szegényebb tagállamok támogatásának elvét.

 

2.4.2. A közösségi szociálpolitika és az egységes piac kiteljesítése

 

Az egységes piac életbelépésének közeledtével a szociálpolitika terén is olyan intézkedések kerültek a középpontba, melyek a szociális döntéshozatal „felgyorsítását” szolgálták. Az egységes piac kiteljesítését előkészítő Fehér Könyv mintegy háromszáz irányelv elfogadását tűzte ki célul, s nemzeti végrehajtásuk határidejeként 1992. december 31-ét jelölte meg.

Az Egységes Európai Okmány (Kende 1995, 37) több fontos kérdésben módosította a Római Szerződést. 1986 februárjában írták alá az Egységes Európai Okmányt (Single European Act, SEA), amely 1987 februárjában lépett hatályba. A SEA egyetlen dokumentumba foglalva hajtotta végre az alapító szerződések revízióját, megteremtve a közös piac 1992-re történő kiteljesítésének intézményi, döntéshozatali hátterét.

 

A SEA preambuluma utal ugyan az Európai Szociális Kartára (1961), de ettől az még nem válik a közösségi jog részévé:

 

„Elhatározván, hogy együttesen lépnek fel a demokrácia érdekében, és ennek során támaszkodnak Az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló európai egyezményben részt vevő tagállamok alkotmányaiban és törvényeiben, valamint az Európai Szociális Kartában elismert alapjogokra, különösen a szabadságra, az egyenlőségre és a szociális igazságosságra”(A Preambulum 3. bekezdése).

 

A Római Szerződés SEA által módosított rendelkezései tették lehetővé, hogy a Tanács a „belső piac működésével” vagy a „munkakörülmények fejlesztésével” közvetlenül összefüggő nemzeti szabályozások közelítéséről ne egyhangúlag, hanem minősített többséggel hozzon döntést. A pénzügyi vonatkozású rendelkezések, a munkavállalók szabad mozgásáról szóló részek, valamint a munkavállalói jogok védelmét bővítő rendelkezések azonban továbbra is egyhangú döntést igényeltek. A reform a szociális jogalkotás szempontjából meghatározó jelentőséggel bírt, hiszen bizonyos intézkedések a többségi szavazás révén egyszerűbben és gyorsabban születhettek meg. Így megszűntek azok az akadályok, amelyek a 80-as évek folyamán oly sok szociális jogi javaslat elfogadását gátolták. Az eredeti 118. cikk egy új a) ponttal egészült ki, amely a hatályos szövegben 138. cikk lett:

 

„(1) A tagállamok a munkavállalók biztonságának és egészségvédelmének javítására törekszenek különösen a munkakörülmények javításán keresztül, és célul tűzik ki az e területen meglevő feltételek harmonizálását, az elért eredmények fenntartásával.”

 

A Szerződés célkitűzése tehát a munkahelyi egészség- és biztonságvédelmi feltételek harmonizációja, amely azonban nem történhet „lefelé harmonizálás” útján. Egyetlen tagállam szabálya sem rontható le más tagállamok esetleg enyhébb szabályozási szintjére. A közösségi szociális jog általános célja ugyanis az „elért eredmények fenntartása”, illetve továbbfejlesztése, nem pedig azok lerombolása.

 

(2) Az (1) bekezdésben kitűzött cél megvalósításának elősegítésére a Tanács – a 189c. cikkben leírt eljárás szerint, a Gazdasági és Szociális Bizottság meghallgatása után – az egyes tagállamokban meglevő feltételek és technikai szabályozások figyelembevételével, minősített többséggel irányelvek formájában minimális követelményeket határoz meg, amelyek alkalmazását fokozatosan kell megoldani. Ezek az irányelvek nem írhatnak elő olyan közigazgatási, pénzügyi vagy jogi kikötéseket, amelyek akadályozzák a kis- és közepes vállalatok alapítását és fejlődését.”

 

A szerződés rendelkezései a közösségi intézmények tekintetében közvetlen, a tagállamokra azonban közvetett módon származtat kötelezettségeket. Amíg az intézmények feladata ugyanis a szerződés céljainak elérése érdekében az irányadó másodlagos jog megalkotása, addig a tagállamok ezt a jogot kötelesek betartani, illetve átültetni belső jogrendszerükbe.

 

A vállalkozások alapítását és fejlődését akadályozó előírások tilalma a Római Szerződés piacorientált, neoliberális irányultságát tükrözi. A munkafeltételek javításához, illetve a piac lehető legteljesebb szabadságának biztosításához fűződő érdekek ütközésekor ezért az utóbbi élvez prioritást.

 

A (3) bekezdés egyrészt a „spontán harmonizáció” szerepét támasztja alá az elsődleges jog eszközével. Másfelől azt a fentebb már említett közösségi szándékot húzza alá, hogy a tagállamok a közösségi jogot csak egy „szociális minimumnak” tekintsék, és belső szabályaikra a közösség pozitív hatást gyakoroljon. Ez gyakorlatilag a „lefelé történő harmonizációtól” igyekszik visszatartani a tagállamokat.

 

A 139. [118b.] cikk, Delors gondolatvilágát követve az európai szintű szociális párbeszéd kiemelt szerepét hangsúlyozza:

 

„A Bizottság arra törekszik, hogy a munkaadók és munkavállalók között európai szinten párbeszéd fejlődjön ki, ami, ha a felek kívánatosnak tartják, megállapodásos kapcsolatokat eredményezhet.”

 

A szerződés új címben foglalkozik a gazdasági és szociális kohézióval, amelyről az 1986-ban beillesztett 158. [130a.] cikk szól részletesen:

„A Közösség fejleszti és tovább folytatja a gazdasági és szociális kohézió erősítésére irányuló politikáját annak érdekében, hogy elősegítse a Közösségnek mint egésznek harmonikus fejlődését.

A Közösség különösen azt tűzi ki célul, hogy csökkentse a különböző régió fejlettségi szintbeli különbséget és a kedvezőtlen adottságú területek, beleértve a falusi övezetek elmaradottságát.”

 

A gazdasági és szociális kohéziót elsősorban az Európai Szociális Alap (ESF), az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERDF) és az Európai Mezőgazdasági Támogatási és Garancia Alap (EAGGF) közötti koordináció javításával kívánták támogatni. A 158. cikk szövegére 1986-ban sokan úgy tekintettek, mint olyan mérföldkőre, ami végre látványosan elvetette a szociálpolitika neoliberális megközelítését a közösség alapítói részéről, s evvel a szociális jogok másodrendűségét. Ez a rendelkezés abból a szempontból is meghatározó, hogy jogi alapot biztosított a közösségen belüli szolidaritásnak, azaz a szegény tagállamok, régiók közösségi pénzekből való támogatásának. Ugyanakkor a 158. cikk nem a nemzeti szociálpolitikák harmonizációját értette szociális kohézión, hanem a közösség elmaradott területeinek gazdasági fejlesztését és integrálását. A hátrányos helyzetű területek fejlesztésének előtérbe kerülése a három kevésbé fejlett tagállam (Görögország, Spanyolország, Portugália) 80-as évekbeli csatlakozására vezethető vissza. A Strukturális Alapok 1988. évi reformját az Európai Szociális Alapról szóló fejezetben részletesen elemezzük.

 

Ajánlott irodalom:

Kende Tamás (szerk.) 1995. Európai közjog és politika. Budapest Osiris-Századvég 36, 37. o.

Farkas Orsolya 1998. Az Európai Unió szociális joga és szociálpolitikája. Szeged, JATEPress, 66–71. o.

 

 

2.5. Közösségi Charta a munkavállalók alapvető szociális jogairól (1989)

 

2.5.1. A Közösségi Charta születésének története

 

Az integráció első három évtizedének történetét a meg-megújuló szociális reformkísérletek jellemezték. Ezeket a ciklikusan erőre kapó, majd tényleges eredmény nélkül elhaló reformokat leginkább a Bizottság sürgette, és kudarcuk legfőbb oka éppen a tagállamok vonakodó magatartásában keresendő. A 80-as évek közepétől megváltozott a helyzet, mert a legtöbb tagállamban a korábbinál súlyosabb szociális gondokkal, mindenekelőtt magas munkanélküliséggel kellett szembenézni. Ez a korábbi elutasító magatartás megváltoztatására késztette a politikusokat.

 

Az újabb reformtörekvések ellenére az Egységes Európai Okmány (1986) is megoldatlanul hagyta a szociálpolitika kérdését. Hiába módosították a Római Szerződés szövegét – a belső piac kiteljesítésével egyidejűleg – ez nem volt elégséges egy átfogó szociális dimenzió megteremtéséhez. Nyilvánvalóvá vált, hogy az integráció 30 éves története során létrejött szociálpolitika képtelen lesz megfelelni az 1992 utáni kihívásoknak. A szociális dimenzió „felélesztésére” tett kísérlet tehát ismételten fáziskéséssel követte a belső piac kiteljesítésével kapcsolatos munkát.

 

Ezeknek a kérdéseknek a fontosságát ismerte fel a Gazdasági és Szociális Bizottság 1987 novemberében, amikor véleményében az alapvető szociális jogok kérdésére hívta fel a figyelmet (Opinion 625). Elsőként a belga elnökség idején, 1987-ben a belga munkaügyi miniszter beszélt a „szociális platform” (socle social) szükségességéről. Jacques Delors 1988-ban karolta fel a szociális minimum, azaz az alapvető szociális jogok katalógusának kérdését, hogy ezzel is lendületet adjon a szociális jogalkotásnak. A minimális szociális jogokra vonatkozó legelső javaslatot a Bizottság által megbízott szakértői munkacsoport készítette el 1988 folyamán. 1988 májusában Delors az Európai Szakszervezeti Szövetség (ETUC) felé azt a kötelezettséget vállalta, hogy az új, határok nélküli Közösségben a szociális kérdések kiemelt szerepet kapnak. Ezt követően a Tanács 1988 júniusában a hannoveri csúcson a közös piac szociális vonatkozásainak fontosságára hívta fel a tagállamok figyelmét. 1988. december 2–3-án a rodoszi csúcstalálkozón ismét kihangsúlyozták, hogy „az egységes piac kiteljesítése nem válhat öncélúvá”.

 

A Bizottság a Gazdasági és Szociális Bizottsággal 1988. november 9-én tartott közös megbeszélést a munkavállalók szociális jogairól megalkotandó Közösségi Chartáról. Ezután a Gazdasági és Szociális Bizottság 1989. február 22-i plenáris ülésén megfogalmazott véleményében vázolta fel egy szociális jogi katalógus lehetséges tartalmát. A véleményt nagy többséggel elfogadták. Amíg az előkészítés fázisában mindvégig a közösségi szintű megoldás fontosságát hangsúlyozták, addig a szövegszerű tervezet már sokkal inkább a tagállamok felelősségét emelte ki a jogok garantálásával összefüggésben. A szubszidiaritás elvén, azaz a közösség másodlagos szerepén nehéz túllépni a szociálpolitikában. Ugyanakkor az a kérdés továbbra is nyitva maradt, hogy milyen eljárással lehetne a szociális jogok érvényesülését garantálni.

 

A Charta előkészítése során az alapvető kérdés az volt, hogy az EK szociális joga az egyes tagállamokban biztosított ellátások minimumához vagy maximumához igazítsa a közösségi normát. Számos tagállam attól rettent vissza, hogy a saját magas színvonalú szociális ellátórendszerét vissza kellene fejlesztenie a harmonizáció miatt. A másik hátráltató tényező a „szociális dömping”-től való félelem volt. Sokan attól tartottak ugyanis, hogy egyes kevésbé fejlett tagállamok – így például Görögország és Portugália – versenyelőnyt kovácsolnak majd abból, hogy alacsonyabb színvonalú s éppen ezért kisebb közterhekkel járó szociális ellátást biztosítanak munkavállalóiknak. Azzal érveltek, hogy ez a folyamat, hosszabb távon a beruházások „elszívásához” és a gazdagabb államokban növekvő munkanélküliséghez vezet. Ugyanakkor azt is be kellene látniuk a tagállamoknak, hogy a szociális ellátórendszerek közötti hatalmas különbségek akadályozzák az integrációs alapelvek érvényesülését.

 

Az Európai Szociális Kartát (továbbiakban: Szociális Karta) meg kell különböztetnünk a Közösségi Chartától, hiszen az nem az Európai Közösség, hanem az Európa Tanács által alkotott dokumentum. Ráadásul a Szociális Karta majdnem 30 évvel korábban – 1961-ben – született, mint a Közösségi Charta. A Szociális Karta sok tekintetben szélesebben és átfogóbban határozza meg a szociális jogok körét. A legmarkánsabb különbség azonban a két egyezmény között az, hogy amíg a Szociális Karta tartalmaz egy kikényszerítő mechanizmust, addig a Közösségi Charta esetében erről szó sincs.[12]

 

1. táblázat.

Az Európai Szociális Karta és a Közösségi Charta összevetése

 

	Európai Szociális Karta	Közösségi Charta a munkavállalók alapvető szociális jogairól
Születésének éve	1961	1989
Kibocsátó nemzetközi szervezet	Európa Tanács	Európai Közösség
Jogi kötelező erő	Jogi kötelező erővel rendelkezik	Jogi kötelező erővel nem rendelkezik
Magyar vonatkozás	Magyarország 1999 augusztusában ratifikálta	Magyarország még nem írta alá

 

 

Többször felmerült az Európai Szociális Karta közösségi jogba való átültetésének gondolata, de ezt sohasem „fogadta lelkesedés”, így a Bizottság még 1988 végén felkérte a firenzei Európa Egyetemet egy szociális jogi katalógus javaslatának elkészítésére. Az előzetes egyeztetések után az Európai Parlament 1989. március 15-én megtartott ülésén határozatot fogadott el az egységes piac szociális dimenziójáról. A határozat egy olyan közösségi szociális jogi katalógus megalkotását sürgette, amelynek érvényesítését nem veszélyeztetheti a verseny sérthetetlenségére vagy a fokozott versenyképességre törekvés. A Tanács álláspontja szerint a szociális jogok katalógusának kell képeznie a munkaerő-piaci szereplők közötti párbeszéd alapját. A Bizottság 1989. május 15-én terjesztette elő a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Charta első hivatalos tervezetét. Ugyanakkor a Parlament is nyilvánosságra hozta saját szövegjavaslatát 1989 áprilisában. A Tanács 1989. június 12-én vitatta meg a Charta Bizottság által benyújtott előzetes tervezetet.

 

Az 1989. június 26–27-én tartott madridi csúcson azt emelték ki az egységes piac kiteljesítésével kapcsolatban, hogy azonos hangsúlyt kell fektetni annak szociális és gazdasági vonatkozásaira. Ez a megközelítés végleges szakítást jelentett a Római Szerződéssel fémjelezhető hagyományos állásponttal, és jelentős politikai támogatást nyújtott a Charta gyors elfogadtatásához.

A szociális jogok katalógusa a belső jogrendszerekben is a leginkább vitatott kérdések közé tartozik. A Tanács meggyőződése azonban az volt, hogy a szociális dimenziónak a közösségi jogba foglalt alapvető szociális jogok közösségi szintű végrehajtásán kell nyugodnia.

 

A Bizottság 1989. október 2-án hozta nyilvánosságra tervezetének második változatát (Vö.: European Industrial Relations Review, No. 186, July 1989, 27. o., valamint No. 190, November 1989, 26. o.), majd a munkaadók és a munkavállalók képviselőivel folytattak egyeztető tárgyalásokat. Az EK tizenegy – Nagy-Britannia kivételével valamennyi – tagállama a Strasbourgi Találkozón 1989 decemberében elfogadta a „Közösségi Charta a munkavállalók alapvető szociális jogairól” című dokumentumot (továbbiakban: Charta).

A Charta (lásd a függelékben) alapvető szociális jogokat (szabad mozgás, szociális védelem, nemek közötti megkülönböztetés tilalma, gyülekezési szabadság) és célokat (az élet- és munkafeltételek, a szakmai továbbképzés, az idősek és sérültek támogatásának fejlesztése) tartalmaz.

A Charta 12 fejezetben a szociális jogokat az alábbiak szerint csoportosítja:

–    szabad mozgás (1–3. cikk)

–    foglalkoztatás, bérezés (4–6. cikk)

–    az élet- és munkakörülmények javítása (7–9. cikk)

–    szociális védelem (10. cikk)

–    a társulás és kollektív szerződés szabadsága (11–14. cikk)

–    szakképzés (15. cikk)

–    férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód (16. cikk)

–    a munkavállalók joga a tájékoztatásra, a konzultációra és a részvételre (17–18. cikk)

–    munkahelyi egészség- és biztonságvédelem (19. cikk)

–    a gyermekek és fiatalkorúak védelme (20–23. cikk)

–    időskorúak (24–25. cikk)

–    fogyatékossággal élő személyek (26. cikk).

Szociálpolitikai céljai és fő elvei olyan nemzetközi dokumentumokon alapulnak, mint az Európa Tanács Szociális Kartája (amelyet kötetünk második részében elemzünk) és a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) konvenciói. A Közösségi Charta tartalmazza mindazokat az elveket is, melyeket maga az EK dolgozott ki az 1970-es évektől.

 

A legnagyobb vitát természetesen a szociális jogok jogi kikényszeríthetősége váltotta ki. Elsősorban azt az eredeti bizottsági elképzelést támadták, hogy a közösségi intézményrendszert ruházzák fel a Chartában foglalt szociális jogok érvényesítéséhez szükséges hatáskörrel. Az Európai Unió számára készített javaslatukban (Blainpain–Hepple–Sciarra–Weiss 1996, 8) neves szakértők a Charta legnagyobb hibájának azt tartották, hogy a valamennyi európai demokrácia által elismert jogokat olyan specifikus szociálpolitikai területekkel vegyíti, amelyek természetüknél fogva az adott állam társadalmi, gazdasági fejlettségétől, viszonyaitól függnek. Mindenesetre a Delors vezette Bizottság komoly sikerét jelentette, hogy példátlanul rövid idő alatt sikerült elfogadtatni a Chartát.

 

2.5.2. A brit álláspont és a Közösségi Charta

 

Margaret Thatcher a Chartát rémálomnak, a „hátsó ajtón belopakodó marxizmusnak” titulálta (Nielsen–Szyszczak 1993, 28). Az angol konzervatívok véleménye az volt, hogy a Chartában foglalt jogok régimódiak, és ellehetetlenítenék az brit munkaerő-piaci stratégiát. Az angol konzervatív kormány a munkanélküliség visszaszorításának és a versenyképesség növelésének „csodareceptjét” a munkajogi deregulációban és az annak segítségével megvalósítandó „rugalmas” munkaerőpiacban látta.

 

Munkajogi dereguláción a munkavállalással, általában a munkaerőpiaccal, munkakörülményekkel összefüggő jogi szabályozás csökkentését értjük. A dereguláció hívei szerint a lehető legkevesebb jogszabályra, a kötöttségek minimalizálására van szükség. A már létező, ám fölösleges rendelkezéseket hatályon kívül kell helyezni, új szabályokat pedig csak különösen indokolt esetben kell hozni. A munkaerőpiac szabályozását ezért kizárólag a tagállamok jogalkotóira kellene bízni.

A Közösségi Charta vitájakor attól tartottak, hogy egy szociális jogi katalógus, illetve az annak következményeként kibontakozó jogalkotás az angol célokkal ellentétes irányba kényszeríti majd a közösségi és egyúttal az angol munkaerőpiacot.

 

A britek három ponton támadták a bizottsági előterjesztést:

1.      Elsősorban azt akarták elérni, hogy a Római Szerződés 1999-től hatályos 95. [100a.] cikkének alkalmazásával a Charta alapján meghozandó jogszabályokat egyhangú szavazással kelljen elfogadni. Ez a megoldás minden tagállamot vétójoggal ruházott volna fel, ami alapvetően megbénította volna a jogalkotási folyamatot.

2.      Másodsorban a Római Szerződés 138. [118a.] cikkének szűkítő értelmezését követelték, ami szintén a minősített többséggel megalkotandó jogszabályok körének visszaszorítását célozta.

3.      Az brit kormány képviselői harmadsorban arra hivatkoztak, hogy a Chartában foglalt jogok közül több – például a kollektív munkajogi szabályok, a munkavállalók bérezésére vonatkozó rendelkezések – a szubszidiaritás elvébe ütközik, hiszen nemzeti hatáskörbe tartozik a szabályozása.

 

2.5.3. A Charta helye a Közösség jogrendszerében

 

Az Európai Parlament szándéka szerint a Charta a tagállamokra nézve kötelező érvényű jogi dokumentum lett volna, amit azonban meghiúsított a brit elutasítás. Ezért jogi szempontból olyan „ünnepélyes deklaráció” maradt, amely nehezen illeszthető a közösség jogrendszerébe. Bár a „Charta” megnevezés kétségtelenül szimbolikus jelentőséget kölcsönöz a dokumentumnak, ám megtévesztő is egyben. Könnyen összetéveszthetővé teszi jogilag kötelező érvényű dokumentumokkal, mindenekelőtt az Európa Tanács Európai Szociális Kartájával.

 

A Charta a nemzetközi szerződésektől, valamint a Közösség másodlagos jogától (rendelet, irányelv, határozat) eltérően nem rendelkezik kötelező erővel, és nem tekinthető a Római Szerződés vagy az Egységes Európai Okmány módosításának, illetve kiegészítésének sem. A preambulum a szöveget a Római Szerződés hatályos 136. [117.] cikkével hozza összefüggésbe, ezért a Bíróság 1989 óta az interpretáció eszközekeként támaszkodhat rá. Ugyanakkor az ún. „puha jog” forrása is lehet. A Charta jelentőségét az adja, hogy határozott szociális célokat tűz ki az 1990-es évekre, és mindezeket egyetlen átfogó szövegben, pontos alapelvek formájában jeleníti meg.

 

A Charta szerepe nem korlátozódik a Bíróság jogértelmező munkájának segítésére. Mivel a Római Szerződés hatályos szövege az Amszterdami Szerződés óta már utal mind az Európai Szociális Kartára, mind pedig Az emberi jogok védelméről szóló európai egyezményére (ECHR), így az Európai Bíróság az alapvető jogokat érintő döntéseinek meghozatalánál mindkét egyezmény szövegére támaszkodhat. Ez még abban az esetben is igaz, ha egy tagállam nem ratifikálta például a Szociális Kartát. Ugyanakkor ez a jogforrási jelleg csak a Bíróság jogértelmező tevékenységénél érvényesül, ezért az érintett felek nem hivatkozhatnak jogérvényesítésük során a fenti két egyezményben foglalt jogokra.

 

2.5.4. A Charta hatását gyengítő tényezők

 

A Charta jogi természetével kapcsolatos kérdéseken túl három probléma akadályozta, hogy új lapot nyisson a közösségi szociálpolitika történetében.

 

Ezek közül elsőként a szubszidiaritás elve említhető, amely a Charta számos rendelkezésében megfogalmazódik. A szubszidiaritás elvének három, némileg eltérő jelentését kell megemlítenünk a Chartával kapcsolatban  

 

A szubszidiaritás közösségi elvének első jelentése szerint a szociálpolitika terén az uniformitás nem lehetséges, és nem is kívánatos. A szubszidiaritás ilyen értelmű megközelítését tükrözi többek között a Közösségi Charta 5., 8. és 9. cikke.

 

A Charta szövege alapján a szubszidiaritás két további jelentését kell megkülönböztetnünk. A preambulum szerint a végrehajtással kapcsolatos kezdeményezés elsődlegesen a tagállamokat illeti meg, de hatáskörének korlátain belül a Közösséget is. Ez a megfogalmazás a jogi hatáskörre alapozza a Közösség „másodlagos” szerepét a végrehajtásban. Ugyanakkor nem szabad megfeledkezni a Charta végrehajtása érdekében a Bizottság által elfogadott Akcióprogram 3. cikkéről sem, amely a „hatásköri teszten” túl a hatékonyság figyelembevételét is elengedhetetlennek tartja. Ez a szubszidiaritás harmadik jelentése. Eszerint a Közösség akkor „léphet csak közbe”, ha a kitűzött célok közösségi intézkedésekkel hatékonyabban elérhetők, mint a tagállamok szintjén. Mindez erőteljesen leszűkíti a Közösség mozgásterét, és megakadályozza egy aktív és átfogó közösségi szociálpolitika létrejöttét.

 

A második probléma a végrehajtás két legfőbb eszközével kapcsolatos. A szociális párbeszéd Delors elnökségének és az Egységes Európai Okmánynak köszönhetően került a közösségi politika előterébe. A SEA révén került ugyanis a Római Szerződés szövegébe a szociális párbeszéddel kapcsolatos új 139. [118b.] cikk. Ugyanakkor a Charta jogi megoldásai nem adnak megnyugtató választ arra a kérdésre, hogy miként garantálható a Közösségben a szociális párbeszéd. Egyes szakértők ennek garanciáját egy közösségi testületben látják, amelynek feladata a közösségi szintű békéltető, közvetítő és ítélkezési feladatok ellátása. Ezt egy közösségi ítélkezési fórummal javasolják kiegészíteni, amely a Közösségben általánosan elfogadott normákat tenné kötelezővé azon országokban, ahol a szociális partnerek elmulasztották biztosítani az alapvető szociális jogokat. Ezt a javasolt garanciarendszert azonban számos oldalról érte támadás (Hepple 1990, Vol 53, 652), és a megvalósítás érdekében sem történtek lépések.

 

A végrehajtás másik eszköze a másodlagos jog, amellyel kapcsolatban a legfőbb gond a sokat vitatott szavazati rendszer. A Római Szerződés 95. [100a.] cikke alapján ugyanis nem volt teljesen egyértelmű, hogy mely jogszabályok elfogadásához szükséges kétharmados, illetve egyhangú szavazás (Hepple 1990, Vol. 53, 647, 648.). Ez sok vitát váltott ki a Tanácsban, ami jelentősen lelassította és egyes esetekben meg is akasztotta a jogalkotási eljárást. Ezt a problémát két évvel később a Maastrichtban elfogadott Szociálpolitikai Megállapodással sikerült rendezni.

 

Mindezek a bizonytalansági tényezők ahhoz vezettek, hogy a biztató kezdet ellenére a Közösségi Charta megismételte a korábbi hibákat, és lényegében nem járt nagyobb sikerrel, mint az 1974-ben született Szociális Akcióprogram. A Közösség képtelen volt kilépni a „szociális ciklusból”, amelyben a szociálpolitikát zászlajára tűző hivatalos deklarációkat nem követi érdemi jogalkotás, így igazolva a „tett halála a jogalkotás” tételt. Egy hatékony kikényszerítő mechanizmus képes volna „életet lehelni” a szociális jogok közösségi katalógusának eszméjébe. Ám amennyiben a végrehajtás akadozik, úgy a Charta nem több hangzatos szólamnál.

 

A Charta 27. cikke szerint a tagállamok fokozott felelőssége, hogy nemzeti gyakorlatukkal összhangban (különösen a jogalkotás és a kollektív szerződések segítségével) biztosítsák a Chartában foglalt alapvető szociális jogokat, valamint végrehajtsák a belső piac zavartalan működéséhez elengedhetetlen szociális intézkedéseket, amelyek a gazdasági és szociális kohéziós stratégia részét képezik. A Bizottság pedig köteles előzetes jogalkotási programot készíteni és ennek alapján javaslatokat tenni. Ezek a bizottsági javaslatok azon jogok hatékony érvényesülését segítik elő, amelyek a belső piac kiteljesítésével egyidejűleg a Közösség hatáskörébe kerülnek.

 

A jogalkotási programot a Bizottság már a Charta elfogadása előtt, 1989 novemberében elkészítette. Ez az 54 oldalas dokumentum 13 fejezetben 47 javaslatot tartalmazott. A Charta végrehajtására elfogadott Akcióprogram a Chartában foglalt minden egyes joggal külön fejezetben foglalkozik, továbbá külön fejezetben elemzi a munkerőpiaccal kapcsolatos általános tennivalókat. A 47 javaslat közül 18 irányelv, 4 formailag meg nem határozott jogi eszköz, a többi ajánlás, vélemény stb. Mind a Charta, mind pedig az Akcióprogram Jacques Delors elképzeléseit tükrözi, különösen abban a tekintetben, hogy az új 139. [118b.] cikkre alapozott szociális párbeszédnek kiemelt szerepet szán.

 

A Charta jogi szempontból „skizofrén” állapota jelentős mértékben magyarázattal szolgál arra, hogy az alkotók szándékai ellenére miért nem válhatott a közösség szociális alkotmányává. Az elért eredmények a szakirodalom szerint leginkább az 1974-es Szociális Akcióprogramhoz hasonlíthatóak. Kétségtelen ugyanis, hogy a Karta elfogadását nem pusztán jogalkotási hullám, hanem egyidejűleg közösségi programok sora is követte. Ezek a jogszabályok és programok a Charta által meghatározott jogcsoportok vonatkozásában felgyorsították a közösségben már korábban megkezdett munkát, de nem gazdagították valóban új elemekkel az EK szociális dimenzióját.

 

Ajánlott irodalom:

Bercusson, Brian 1990. The European Community’s Charter of Fundamental Social Rights of Workers. The Modern Law Review, Vol. 53. 624–642. o.

Hepple, Bob 1990. The implementation of the Community Charter of Fundamental Social Rights. The Modern Law Review, Vol. 53. 643–654. o.

Lord Wedderburn of Charlton 1991. The Social Charter in Britain – Labour Law and Labour Courts?. The Modern Law Review Vol. 54. 1–47. o.

 

 

2.6. A Maastrichti Szerződés jelentősége a közösségi szociális jogban

 

1991 decemberében Maastrichtban az Európai Unióról szóló szerződés elfogadásával a Római Szerződés átfogó módosítására került sor, amely természetesen nem hagyta érintetlenül a közös szociálpolitikára vonatkozó rendelkezéseket sem.

 

A Közösségi Charta elfogadásának körülményei azonban már jóval korábban előrevetítették, hogy a britek minden bizonnyal szembeszállnak majd minden olyan törekvéssel, amely a szociális jogok reformjára és kiteljesítésére irányul. Ezért nem ért senkit meglepetésként, amikor a brit kormány képviselői mereven elzárkóztak minden olyan módosítástól, amely kibővítette volna a Római Szerződés szociálpolitikai fejezetét. A brit elutasítás eredményeként a tőlük eltérő álláspontot képviselő 11 – azaz rajtuk kívül minden más – tagállam kénytelen volt a szociális jogokról külön dokumentumokban szólni. Ha a britek is elfogadták volna a javaslatot, akkor külön dokumentumok helyett ezek a cikkek a Római Szerződés szociálpolitikáról szóló részébe kerültek volna be.

 

Az így született „külön dokumentumok” a következők voltak a Maastrichti Szerződéshez csatolt 14. számú „Jegyzőkönyv a szociálpolitikáról” (Protocol on Social Policy), valamint a „Megállapodás a tagállamok – Nagy-Britannia és Észak-Írország kivételével – és az Európai Közösségek között a szociálpolitikáról” (Agreement on Social Policy). Az elfogadott kompromisszum az Európai Tanács 1991 decemberében tartott maastrichti ülésén szinte az utolsó pillanatban született meg, ami tükröződik az elfogadott szövegeken is.

Amikor a Maastrichtban elfogadott szociális jogi vonatkozású dokumentumokról beszélünk, akkor azokon az alábbi három különálló dokumentumot és a Római Szerződéshez csatolt egy-egy nyilatkozatot és jegyzőkönyvet értjük:

1.      az Európai Unióról szóló szerződés (TEU),

2.      a 14. számú Jegyzőkönyv a szociálpolitikáról (továbbiakban: Szociálpolitikai Jegyzőkönyv), valamint

3.      Megállapodás a tagállamok – Nagy-Britannia és Észak-Írország kivételével – és az Európai Közösség között a szociálpolitikáról (továbbiakban: Szociálpolitikai Megállapodás).

 

Ezeket egészítette ki a mind a 12 tagállamra vonatkozó 2. számú ún. Barberz jegyzőkönyv és a szolidaritási egyesületekkel való együttműködésre vonatkozó 23. számú nyilatkozat.

 

2.6.1. Az Európai Unióról szóló szerződés szociális vonatkozású rendelkezései

 

Az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés, amely 1993. november 1-jén lépett hatályba, a Római Szerződés második átfogó módosítása. A szociális jogok terén azonban a TEU – a britek merev elutasító magatartása miatt – még a legpesszimistább elemzők várakozásait is messze alulmúlta. A TEU ugyanis – az Egységes Európai Okmányhoz hasonlóan – sok más kérdéskörrel ellentétben alig érintette a Római Szerződés szociálpolitikára vonatkozó 35 éves szabályait.

 

A TEU legjelentősebb változtatása az volt, hogy módosította mind a szociális ügyekkel foglalkozó cím elnevezését, mind pedig a Római Szerződésben elfoglalt helyét. A módosítás révén ugyanis a szociálpolitikai rendelkezések a korábbi Harmadik rész III. címe helyett a Harmadik rész VIII. címébe kerültek „Szociálpolitika, oktatás, szakképzés és ifjúság” elnevezéssel.

 

A Római Szerződés Harmadik részének hatályos XI. címe 136–150. [117–127.] cikk az alábbi fejezetekre tagolódik:

 

1. fejezet: Szociális rendelkezések

136–145. [117–122.] cikkek

 

2. fejezet: Az Európai Szociális Alapra vonatkozó rendelkezések

149–148. [123–125.] cikkek

 

3. fejezet: Az oktatásra és szakképzésre vonatkozó rendelkezések

149–150. [126–127.] cikkek

 

Bár a „csomagolás”, azaz a szerkezet jelentősen módosult, ez – az előzetes tervekkel és elképzelésekkel ellentétben – korántsem mondható el a lényegről, azaz magukról az érintett cikkek tartalmáról. A TEU teljesen változatlanul hagyta a Római Szerződés 136–145. [117–122.] cikkeinek szövegét.

 

Az Európai Szociális Alapról szóló 2. fejezet szövege is csak kismértékben módosult. A Szociális Alapról szóló 149. [123.] cikk módosításával új területekre terjesztették ki az Alap kompetenciáját. Így az Alap célja Maastricht óta már arra is kiterjed, hogy „megkönnyítse az ipari változásokhoz és a termelési rendszer fejlődéséhez való alkalmazkodást, kiváltképp szakképzéssel és átképzéssel”. A korábbi 125–127. cikkek helyébe lépő 148. [125.] cikk leegyszerűsítette a Római Szerződésnek a Szociális Alap adminisztrációjával foglalkozó eredeti bonyolultabb szövegét:

 

„A Tanács – a 189c. cikkben leírt eljárás szerint, a Gazdasági és Szociális Bizottság meghallgatása után – elfogadja az Európai Szociális Alapra vonatkozó végrehajtási szabályokat.”

 

A 252. [189c.] cikkben leírt eljárás azt jelenti, hogy a Tanács az Európai Parlamenttel kialakított ún. együttműködési eljárással fogadja el a végrehajtáshoz szükséges szabályokat (Kende 1995, 265–271). Mivel az Európai Szociális Alapra vonatkozó rendelkezéseket lerövidítették, így a korábbi 128. cikk helyébe lépett 149–150. [126–127.] cikkek tartalmazták az oktatásra, szakképzésre és az ifjúságra vonatkozó szabályokat. A TEU által módosított szöveg akkor új 126–127. cikkei elkülönítve kezelik az általános oktatási kérdéseket, illetve a szakképzést, amelyekről a közösségi oktatáspolitikát elemző fejezetben szólunk részletesen.

 

A szubszidiaritás elvével kapcsolatos a Római Szerződés 3b. cikkének (ma hatályos 5. cikkének) módosítása:

 

„Azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a Közösség a szubszidiaritás alapelvének megfelelően csak akkor és abban a mértékben avatkozik be, ha a tervezett intézkedés célkitűzéseit a tagállamok nem tudják kellően megvalósítani, és ezek a célkitűzések a tervezett intézkedés nagyságrendje vagy hatása miatt közösségi szinten jobban megvalósíthatóak.

A Közösség tevékenysége nem léphet túl azon, ami a Szerződés célkitűzéseinek megvalósításához szükséges.”

 

A Római Szerződéshez csatolták a 141. [119.] cikkre vonatkozó 2. számú Barber-Jegyzőkönyvet (Jegyzőkönyv az Európai Közösség Alapító Szerződésének 119. cikkéről). A jegyzőkönyv megállapította, hogy: „a Római Szerződés 119. cikke értelmében a foglalkozási szociális biztonsági rendszer alapján kifizetett juttatások nem számítanak munkabérnek, ha 1990. május 17-e előtti munkaviszonyban eltöltött időszakokra vonatkoznak...” A Barber-jegyzőkönyvről részletesen a nemek közötti esélyegyenlőséggel foglalkozó fejezetben szólunk.

 

Meg kell még említenünk a szintén a Római Szerződéshez csatolt „Szolidaritási egyesületekkel való együttműködésre vonatkozó 23. számú Nyilatkozatot”. A nyilatkozat azt hangsúlyozza, hogy a Római Szerződés 136. [117.] cikkében foglalt célok eléréséhez rendkívül fontos az Európai Közösség, a szolidaritási egyesületek és az alapítványok – mint a szociális létesítményekért és szolgáltatásokért felelős szervek – közötti együttműködés.

 

2.6.2. A 14. számú jegyzőkönyv a szociálpolitikáról (Szociálpolitikai Jegyzőkönyv)

 

A maastrichti csúcs – a témánk szempontjából – tehát nem annyira a TEU rendelkezései, hanem sokkal inkább a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és a Szociálpolitikai Megállapodás miatt érdemel említést. Az első kérdés, ami a két dokumentum kapcsán felmerül, hogy a Római Szerződés – vagyis az elsődleges jog – részének tekinthető-e ezen két dokumentum. Vajon a Közösségi Chartához hasonlatosan megmaradnak az „ünnepélyes deklaráció” kétes állapotában, vagy pedig a Maastrichti Szerződés rendelkezéseihez hasonlóan a Római Szerződés részévé, vagyis jogilag kötelező rendelkezésekké válnak? A Szociálpolitikai Jegyzőkönyv 3. cikke erről a következőképpen rendelkezik:

 

„E Jegyzőkönyvet az Európai Közösség Alapító Szerződéséhez csatolják.”

 

A Szociálpolitikai Jegyzőkönyv tehát az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződéssel együtt lépett hatályba, és azzal együtt a Római Szerződés részét képezi (Sipos 1996 No. 22–23, 115). Ugyanígy a Szociálpolitikai Megállapodás is a Római Szerződés alkotórésze, mivel az „a Jegyzőkönyvhöz van csatolva” (a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv preambulumának szövege). Tehát a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv azért tartozik az elsődleges jogba, mert a Római Szerződéshez csatolták, a Szociálpolitikai Megállapodás pedig azért, mert a Szociálpolitikai Jegyzőkönyvhöz csatolták. Ebből a szempontból szemlélve tehát mindkettő a közösségi jog részét képezi. Ezt a megállapítást azonban sokan kétségbe vonták, és komoly vita bontakozott ki a szakirodalomban a két dokumentum jogi helyzetéről (Bercusson 1994, valamint Weiss 1992, 3–14).

 

Itt azonban még korántsem értek véget a bonyodalmak. A Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és a Szociálpolitikai Megállapodás ugyanis hiába képezik a Római Szerződés részét, ha azok mégsem alkalmazhatók minden tagállamra. Ezt nevezzük a közösségi szociális jog kettős jogi keretének (Sipos 1996, 116). Az említett két dokumentum ugyanis csak 11 tagállam nemzetközi megállapodása, mivel kinyilvánított szándékuk volt folytatni „az 1989. évi Közösségi Charta által kijelölt utat” (a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv preambulumának szövege). Azért voltak kénytelenek vállalni a kettősséget, illetve az abból eredő bonyolult jogi struktúrát, mert az Egyesült Királyság igényt tartott a „kívül maradás” (opt-out) jogára. Így a két említett dokumentum alapján a Tanács által elfogadott jogi intézkedések és ezek pénzügyi következményei az Egyesült Királyságra nem alkalmazhatók (Szociálpolitikai Jegyzőkönyv 2. cikke).

 

 

A közösségi szociális jog Maastricht óta fennálló kettőssége
A Római Szerződés szociálpolitikai rendelkezései, illetve az azok alapján alkotott jogszabályok valamennyi tagállamot kötelezték.	A Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és a Szociálpolitikai Megállapodás, valamint az azok alapján elfogadott intézkedések csak az azokat aláíró 11 tagállamot, illetve a később csatlakozott tagállamokat kötelezték.

 

 

Itt tehát olyan különleges közösségi jog született, amelynek alkalmazásából egyetlen tagállamot zártak ki, ám fenntartották számára a jogot, hogy ahhoz később bármikor csatlakozzon (amint ez 1997-ben meg is történt). Bár a későbbi csatlakozás (opt-in) lehetőségét szó szerint nem tartalmazza a jegyzőkönyv, de ez volt a felek nyilvánvaló szándéka. Egyáltalán nem az volt a cél, hogy egyszer s mindenkorra kizárják az Egyesült Királyságot a formálódó közös szociálpolitikából.

 

Azért lényeges kérdés, hogy a fenti dokumentumok a közösségi jog részét képezik-e, mert csak ebben az esetben állnak rendelkezésre az alábbi eszközök a bennük foglalt jogok, valamint az ezen dokumentumok alapján hozott irányelvek, határozatok (másodlagos jog) kikényszerítésére:

–          Szerződés 226. [169.] cikk),

–          a nemzeti bíróságok is a Bírósághoz fordulhatnak (Római Szerződés 234. [177.] cikke) és a nemzeti bíróságoknak is a közösségi joggal összhangban kell értelmezniük a belső jogot,

–          érvényesül a „közvetlen hatás”,

–          kártérítési kérelmet lehet benyújtani a harmonizáció elmulasztása esetén a tagállam ellen az elszenvedett károkért.

 

A két dokumentumot aláíró tizenegy tagállam a szerződésben foglalt intézményekhez, eljárásokhoz és mechanizmusokhoz folyamodhat abból a célból, hogy – oly mértékben, ahogy ez érinti őket – meghozzák és végrehajtsák egymás között a Közösségi Charta végrehajtásához szükséges jogi aktusokat és határozatokat. A fent említett kettősséget tükrözi a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv preambuluma is.

 

A másik fontos kérdés a Maastrichti Szerződés, a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és a Szociálpolitikai Megállapodás, valamint a Közösségi Charta közötti kapcsolat. A Maastrichti Szerződés előkészítésekor született olyan javaslat, hogy a TEU első címében legyen egy utalás a Közösségi Chartára (1989), valamint az Európai Szociális Kartára (1961). Ez tükrözte a Szociálpolitikai Jegyzőkönyvet aláíró 11 tagállam azon törekvését, hogy a Közösségi Charta az acquis communautaire részévé váljon. Ez természetesen szintén elvérzett az angolok ellenállásán. Így a TEU F. cikkének (2) bekezdése csak az Emberi Jogok Európai Egyezményére, valamint a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következő alapvető jogokról tesz említést, mint olyanokról, amelyeket „az Unió a közösségi jog általános elveként tiszteletben tart”. Amúgy az sem lett volna mérföldkő, ha ebbe a cikkbe mégiscsak bekerült volna a Közösségi Chartára és az Európai Szociális Kartára történő utalás. Az Európai Bíróság hatásköre ugyanis a TEU VII. cím L. pontja alapján nem terjed ki az F. cikkben foglalt jogokra (Blainpain–Hepple–Sciarra–Weiss 1996, 4).

 

A kérdésre a választ megint csak a Szociálpolitikai Jegyzőkönyvben találjuk, hiszen ebben a dokumentumban igyekeztek rendezni a közösségi szociális jogi dokumentumok jogi helyzetét és egymáshoz való viszonyát. A jegyzőkönyvből kiderül, hogy a Szociálpolitikai Megállapodást pontosan azért fogadta el az aláíró 11 tagállam, mert „folytatni kívánják az 1989. évi Szociális (Közösségi – Gy.T) Charta által kijelölt utat”. Ám miközben a Közösségi Charta csak egy „ünnepélyes deklaráció” – bár nem lebecsülendő hatással –, addig a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv felhatalmazás arra, hogy meghozzák a megállapodás végrehajtásához szükséges jogi aktusokat.

 

2.6.3. A Szociálpolitikai Megállapodás

 

Érdemes a dokumentum nevének magyar fordításával kezdeni, mert az angol „Agreement” elnevezés két lehetséges megfelelője, vagyis az „egyezmény” és a „megállapodás” közül – a hivatalos fordítással szemben a szakirodalomban elterjedt – megállapodás elnevezést használjuk. A tényleges szociális jogi rendelkezések tehát a Szociálpolitikai Megállapodás szövegében vannak, hiszen a jegyzőkönyv csak a megállapodás jogi kötelező erejének, illetve jogi státusának rendezésére született.

 

A megállapodás 1. cikke szól az elérendő célokról:

„A Közösség és a tagállamok célkitűzései a foglalkoztatás előmozdítása, az élet- és munkafeltételek javítása, megfelelő szociális védelem, szociális párbeszéd, a magas és tartós foglalkoztatási színvonalat biztosító emberi erőforrások fejlesztése és a kirekesztés elleni küzdelem. E célból a Közösség és a tagállamok intézkedéseket hajtanak végre, amelyek figyelembe veszik a nemzeti gyakorlatok különbözőségét – kiváltképpen a szerződéses kapcsolatok területén –, valamint annak szükségességét, hogy a Közösség gazdasági versenyképességét fenntartsák.”

 

Ezek a célkitűzések jelentősen különböznek az EK korábbi céljaitól, különös tekintettel a Római Szerződés 2. cikkének eredeti szövegére. Egyúttal jelzik az Európai Unió törekvését, hogy olyan szociális célok megvalósítására vállalkozzanak, amelyek eddig a közösségi politika perifériáján voltak. Az 1. cikk „megkoronázza” azt a folyamatot, amely leginkább a szociális párbeszéd, illetve foglalkoztatáspolitika előtérbe kerülésével fémjelezhető.

 

A Szociálpolitikai Megállapodás férfiak és nők közötti esélyegyenlőséggel foglalkozó 6. cikke – egyetlen mondat kivételével – csak megismétli a Római Szerződés eredeti 119. cikkének szövegét. Az egyetlen újdonság a (3) bekezdés szövege:

 

„E cikk (6. cikk – Gy.T.) nem akadályozhatja meg a tagállamokat abban, hogy fenntartsanak vagy elfogadjanak olyan rendelkezéseket, amelyek célja, hogy egyes foglalkozások gyakorlását a nők számára megkönnyítsék, valamint a nőket szakmai tevékenységük során felmerülő hátrányoktól megvédjék, illetve azokat kiegyenlítsék.”

 

Ennek a rendelkezésnek az a nem titkolt célja, hogy utat nyisson a nők esélyegyenlőségét segítő pozitív diszkriminációnak és pozitív akcióknak. Ezen törekvés egyes tagállamokra gyakorolt hatását a nemek közötti esélyegyenlőséggel foglalkozó fejezetben fejtjük ki részletesen.

 

2.6.3.1. A megújított jogalkotási eljárás

A Szociálpolitikai Megállapodás az 1. és a 6. pont kivételével eljárási szabályokat tartalmaz, jelentősen kibővítve a Közösség jogalkotási hatáskörét. A 2. cikk szerint az aláíró 11 tagállam vonatkozásában minősített többséggel, illetve egyhangú döntéssel olyan területeken is születhetnek közösségi szabályok, amelyeken a Római Szerződés alapján nem lett volna lehetséges. A 2. táblázat mutatja azokat a területeket, amelyeken a Szociálpolitikai Megállapodás alapján minősített többséggel vagy egyhangú döntéssel hozhatnak irányelveket (Sipos 1996, No. 22–23, 123). Az így született irányelvek végrehajtását a tagállam a szociális partnerekre bízhatja [2. cikk (4) bekezdés].

 

2. táblázat

A Szociálpolitikai Megállapodás 2. cikke szerint az alábbi területeken születhet irányelv
minősített többséggel	egyhangú szavazással
-         – a munkavállalók egészségének és biztonságának védelme, -         – a munkafeltételek, -         – a munkavállalók tájékoztatása és konzultáció, -         – egyenlő esélyek és egyenlő bánásmód férfiak és nők között a munkaerőpiacon, -         – a munkaerőpiacról kiszorult személyek integrációja [2. cikk (1) bekezdés].	-         – a munkavállalók szociális biztonsága és szociális védelme, -         – a munkavállalók védelme a munkaszerződés felmondása esetén, -         – a munkavállalók és munkaadók érdekeinek kollektív képviselete és védelme, beleértve az együttes döntést, -         – harmadik ország azon állampolgárainak foglalkoztatási feltételei, akik szabályosan tartózkodnak a Közösség területén, -         – a foglalkoztatás elősegítése és a munkahelyteremtésre irányuló pénzügyi hozzájárulások, nem érintve a Szociális Alapra vonatkozó rendelkezéseket [2. cikk (3) bekezdés].

 

A 2. cikk (6) bekezdése alapján a Közösség hatásköre nem terjed ki az alábbi kérdésekre:

–        bér,

–        egyesülési jog,

–        sztrájkjog,

–        kizárás (lock-out).

 

Az Egységes Európai Okmány elfogadása előtt nagyon sok vita folyt a Tanácsban, hogy kiterjed-e egyáltalán a közösségi hatáskör az adott szociálpolitikai intézkedésre, és ha igen, akkor mely jogszabályok elfogadásához kell minősített többség, illetve egyhangú szavazás. Ezek a komplex és nem teljesen egyértelmű rendelkezések tág teret adtak a Bizottságnak és a Tanácsnak új jogszabályok megalkotására. Ha az új jogszabályt a Római Szerződés felhatalmazása alapján fogadták el, akkor 12, ha a Szociálpolitikai Megállapodás felhatalmazása alapján, akkor csak 11 tagállamra volt érvényes.

 

 

2.6.3.2. A jogalkotás új útja

A Szociálpolitikai Megállapodás másik kulcsfontosságú eleme a szociális párbeszéd kiterjesztése, azaz a szociális partnerek bevonása a döntéshozatalba. Ennek két módját írja le a megállapodás:

 

1. A szociális partnerek bevonása a döntések előkészítésébe: A Bizottság feladata, hogy elősegítse a szociális partnerek közösségi szintű konzultációját, és meghozzon minden szükséges intézkedést a párbeszéd megkönnyítésére, a szociális partnerek kiegyensúlyozott támogatása mellett [3. cikk (1) bekezdés] Ennek érdekében a Bizottság a szociálpolitikára vonatkozó javaslatainak megtétele előtt meghallgatja a szociális partnereket, konzultál velük a közösségi akció lehetőségeiről [3. cikk (1)] bekezdés]. Ha a szociális partnerek véleményének meghallgatása után a Bizottság úgy ítéli meg, hogy közösségi intézkedés szükséges, akkor meghallgatja a szociális partnerek véleményét a tervezett jogszabály tartalmáról is. A Bizottság 1993 decemberében hozott közleményében hozta nyilvánosságra azoknak a szociális partnereknek a listáját, akiket bevon a szociális párbeszéd itt leírt folyamatába (Sipos 1996, No. 22–23, 119).

 

2. Megállapodásos, szerződéses kapcsolatok. A szociális partnerek közötti közösségi szintű párbeszéd szerződéses kapcsolatokhoz vezethet, a megállapodásokat is beleértve [4. cikk (1)] bekezdés]. Ez a folyamat azonban nem tarthat tovább hat hónapnál [3. cikk (4)] bekezdés.

A közösségi szinten kötött megállapodások végrehajtása kétféleképpen történhet:

–        a szociális partnerek és a tagállamok saját eljárása és gyakorlata szerint hajtják azt végre, vagy

–        a táblázatban felsorolt, 2. cikkben szereplő területeken az aláíró felek együttes kérelmére, a Tanács minősített többséggel vagy egyhangú döntéssel, a Bizottság javaslatára hozott határozata alapján elfogadott irányelvvel [4. cikk ([2) bekezdés].

 

Ezzel tulajdonképpen felajánlották a szociális partnereknek azt a jogot, hogy számos szociális kérdést ne közösségi jogalkotással, hanem a szociális partnerek megállapodásával rendezzenek. Ebben az esetben a Bizottság és a Tanács csak formális szerepet tölt be a jogalkotásban. Természetesen ezután is döntő részben a Római Szerződésben leírt eljárásnak megfelelően születik a szabályozás, és a szociális partnerek megállapodásával történő szabályozás csak kivételt jelent. Ezt a megállapítást támasztja alá az a tény, hogy eddig mindössze két megállapodás vált a szociális partnerek kérésére irányelv elfogadásával a közösségi jog részévé:

–        a szülői szabadságról szóló – UNICE, CEEP, ETUC által kötött keretmegállapodás – a Tanács 96/34/EK irányelvvel[13], valamint

–        a részmunkaidőről szóló – UNICE, CEEP, ETUC által kötött keretmegállapodás – a Tanács 97/81/EK irányelvvel.[14]

 

Több témakörben viszont – például a munkavállalók tájékoztatásáról és konzultációjáról szóló irányelvtervezet ügyében – nem sikerült megállapodásra jutni. Az említett esetben például az UINICE ellenállása miatt (Ladó 1999 12).

 

A Szociálpolitikai Megállapodás 7. cikke értelmében a Bizottság minden évben jelentésben számol be az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottságnak az 1. cikkben foglalt célokkal kapcsolatos elért eredményekről, beleértve a demográfiai helyzet alakulását is.

Ezekkel a fenti rendelkezésekkel tulajdonképpen eleget tettek az európai szociális partnerek 1991. október 31-én rendezett találkozóján megfogalmazott valamennyi követelésnek, amelyek a szociális párbeszéd erősítését sürgették (Ladó Mária 1999 9).

 

2.6.4. A „maastrichti szociálpolitikai rendszer” utóélete

 

A Maastricthban megalkotott kettős szociális jogi struktúra – amely egyszerre épített a módosított Római Szerződésre és a fentiekben elemzett két új dokumentumra –, nem bizonyult hosszú életűnek. Születésének egyetlen oka az angol konzervatív kormány elutasító magatartása volt. Ha a britek is elfogadták volna a Szociálpolitikai Megállapodás rendelkezéseit, akkor az mind bekerült volna a TEU szövegébe. Éppen ezért előre meg lehetett jósolni, hogy ez a kettősség meg fog szűnni, amint a brit kormány álláspontja megváltozik. Ezt a változást az 1997. májusi választás eredményezte, amely a Tony Blair vezette Munkáspárt győzelmét hozta a John Major vezette, majd két évtizede kormányzó konzervatívokkal szemben. Az új munkáspárti kormány külügyminisztere első nyilatkozatában kinyilvánította, hogy az Egyesült Királyság kormánya alá fogja írni a maastrichti Szociálpolitikai Jegyzőkönyvet, ami később meg is történt. Ezzel gyakorlatilag meg is szűnt a fentiekben elemzett „rendkívüli állapot”. A végleges jogi rendezést az Amszterdami Szerződés aláírása jelentette 1997 júniusában, amely ténylegesen beiktatta a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és Szociálpolitikai Megállapodás rendelkezéseit a Római Szerződés szövegébe.

 

Ajánlott irodalom:

Farkas Orsolya 1998. Az Európai Unió szociális joga és szociálpolitikája. Szeged, 110–113. o. JATEPress.

Sipos Katalin 1996. Az Európai Unió szociálpolitikája. Szociális jogok Maastricht előtt és után. Acta Humana, 22–23. 105–123. o.

Watson, P. 1993. Social policy after Maastricht. Common Market Law Review, 30. 481.– 513. o.

Weiss, M. 1992. The Significance of Maastricht for European Community Social Policy. The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Spring, 3–14. o.

Fitzpatrick, B. 1992. Community social law after Maastricht. Industrial Law Journal, Vol. 21., (September) No. 3. 199–213. o.

 

 

2.7. Közösségi kísérletek a foglalkoztatási válság kezelésére

 

„A munkahelyteremtés az Európai Unió és a tagállamok legfőbb közös gazdasági, szociális és politikai célkitűzése.” Az 1995. évi madridi csúcs határozata

 

A Közösség országaiban a munkanélküliség a 1970-es évek kezdete óta – az 1980-as évek első felétől eltekintve – folyamatosan emelkedett. Az 1990-es évek elejétől már a munkanélküliség tekinthető az egyes számú szociális problémának. Az Európa-szerte romló foglalkoztatási helyzet, azaz a tartósan magas, sőt növekvő munkanélküliség egyre inkább a viták középpontjába került.

 

3. táblázat

Munkanélküliségi ráták az Európai Unióban és tagállamaiban 1987, 1992, 1994 években[15] (százalékban)

 

	1987	1992	1994
EU-átlag 12 tagállam	–	9,4	11,4
Belgium	10	7,3	10
Dánia	5,4	9,2	10,3
Egyesült Királyság	10,6	10,1	9,6
Franciaország	10,4	10,4	12,6
Görögország	6,7	7,9	8,8
Hollandia	8,1	5,6	7
Írország	16,6	15,4	15,1
Luxemburg	2,5	2,1	3,5
Németország	–	6,6	8,4
Olaszország	9,1	8,8	11,5
Portugália	6,9	4,2	7
Spanyolország	20,5	18,5	24,1

 

Forrás: Women 1995, 164.

 

A foglalkoztatáspolitika a korábban jelzett okok miatt mindvégig a tagállamok kizárólagos hatáskörében maradt, és a különböző kezdeményezések ellenére sem válhatott közösségi politikává. A Római Szerződés 137. [118.] cikke alapján a foglalkoztatáspolitikával összefüggésben a Bizottság csak a tagállamok közötti információáramlást segítheti, kötelező érvényű szabályozásra azonban nem tehet javaslatot, és így a tagállamok ilyen irányú jogalkotására sem bír befolyással. Amint azt az előző fejezetben láttuk, a Maastrichti Szerződés sem hozott változást ezen a téren.

 

Általánosságban elmondható, hogy a közösség tevékenységét a szabályozás helyett a koordináció és a spontán harmonizáció elősegítése jellemezte. Ilyen programok voltak egyfelől a tagországok foglalkoztatáspolitikai tapasztalatait összegző kutatási és információs rendszerek (Employment Observatory, MISEP, SYSDEM). Másfelől speciális programokat indítottak a veszélyeztetett munkavállalói rétegek – fiatalok, nők, tartósan munkanélküliek, csökkent munkaképességűek stb. – munkaerő-piaci integrációjának támogatására – LEDA, ERGO, NOW, HORIZON stb. (Gyulavári–Kardos 1998, 127).

 

2.7.1. „Növekedés, versenyképesség, foglalkoztatás”: Delors Fehér Könyve a foglalkoztatásról (1993)

 

A szinte minden tagállamban romló foglalkoztatási helyzet miatt a 90-es évek elején nyilvánvalóvá vált, hogy a korábban jelzett programoknál többre van szükség. Az első közösségi dokumentum, amely a közösségi foglalkoztatáspolitika kereteinek kialakítását célozta meg, a Bizottság 1993-ban megjelentetett Növekedés, versenyképesség, foglalkoztatás című Fehér Könyve volt (amelyet a szakirodalom egyszerűen csak Delors második Fehér Könyvének nevez). Az Európai Tanács 1993 júniusában Koppenhágában tartott ülésén kérte fel a Bizottságot a Fehér Könyv elkészítésére.

 

„Miért jelentettük meg ezt a »Fehér Könyvet«? Ennek egyetlen oka a munkanélküliség. Tisztában vagyunk nagyságrendjével csakúgy, mint következményeivel. A tapasztalat megtanított bennünket arra, hogy milyen nehéz megtalálni a munkanélküliség kezelésének módját” (A Fehér Könyv szövege in: Gyulavári–Kardos 1998, 135).

 

A Fehér Könyv pontosan arra tesz kísérletet, hogy megtalálja a munkanélküliség kezelésének közösségi szintű eszközeit, vagyis a lehetséges kitörési pontokat. Amint ez a dokumentum címéből is kitűnik, a foglalkoztatási válság kezelését nem izoláltan képzelik el, hanem az általános értelemben vett közösségi szintű gazdaságpolitika legfontosabb elemeként. Ezt jelképezi a növekedés, versenyképesség, foglalkoztatás „hármas egysége”. A tagállamok véleménye szerint nem lehet csodaszer sem a protekcionista gazdaságpolitika, sem az állami túlköltekezéssel fűtött növekedés, sem pedig a versenyképesség mesterséges javítása a bérek csökkentésével.

 

A Fehér Könyv megállapításai szerint a foglalkoztatási válságot a munkanélküliség alábbi három fajtája okozza:

–        A ciklikus munkanélküliség, amelynek oka, hogy a munkaképes korú lakosság száma, és ezzel a munkaerő-kínálat évente 0,5%-kal növekszik. Ezért a gazdaság minden kisebb visszaesése, stagnálása a munkanélküliség automatikus növekedését idézi elő.

–        A strukturális munkanélküliség, amelynek számos oka van: kedvezőtlen az EU szerepe a nemzetközi munkamegosztásban, magas a szakképzetlen munkaerő költsége; elavult, merev és passzív a foglalkoztatáspolitika; a déli tagországok alacsony költségszintjük miatt konkurenciát jelentenek a belső piacon.

–        A technológiai munkanélküliség, amelynek előidézője, hogy a Közösségen belül egyre nagyobb a különbség a műszaki haladás, valamint a munkahelyteremtő képesség növekedésének üteme között.

 

A cél ezért egy olyan közös gazdaság megteremtése, amely „egészséges, nyitott, decentralizált és versenyképes”. Nem szabad azonban megfeledkezni a piaci folyamatok hosszú távú hatásairól (többek között arról, hogy a változások üteme nem azonos módon érinti a különböző társadalmi rétegeket, és egyenlőtlenségek alakulnak ki az egyes régiók között is). Az európai társadalomnak a dokumentumban felvázolt új modellje ezért sokkal inkább az „aktív szolidaritásra épít”.

Aktív szolidaritáson annak alábbi négy dimenzióját értik:

 

Szolidaritás a foglalkoztatottak és munkanélküliek között Ez a kapcsolat – a Fehér Könyv megállapítása szerint – az elmúlt egy évtized vitái és tárgyalásai során egyáltalán nem kapott hangsúlyt. Az új „európai szociális paktum” ezért arra épülne, hogy a növekvő termelékenységből származó többletjövedelmet beruházásokra és munkahelyteremtésre kell fordítani.

 

„Ahhoz, hogy megfordítsuk a társadalmainkban kialakult lesújtó állapotot, amely a munkanélküliségre vezethető vissza, az Európai Uniónak az évszázad végére 15 millió új munkahelyet kell teremtenie” (A Fehér Könyv szövege in: Gyulavári–Kardos 1998, 135).

–        A különböző generációk közötti szolidaritás.

–        Szolidaritás a prosperáló és nehézségekkel küzdő, szegény régiók között.

–        Szolidaritás a társadalmi kirekesztés elleni harcban, hiszen az EU tagállamaiban 40 millió ember él a szegénységi küszöb alatt.

 

Az 1990-es években bebizonyosodott, hogy a gazdasági növekedés nem eredményezi automatikusan a fenti célok elérését. Németországban és Spanyolországban például a növekedési ráta a Fehér Könyv kiadását megelőző 15 évben egyaránt évi 2,3% körül mozgott, ugyanakkor az átlagos munkanélküliségi ráta Németországban folyamatosan 6%, Spanyolországban 16% volt. Az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Belgiumban és Olaszországban munkanélküli volt a munkaképes lakosság közel 9%-a, miközben a növekedési ráták átlaga 1,8–2,5% között mozgott. A foglalkoztatási válságot tehát nem kísérte gazdasági válság, így amint azt már korábban is láttuk, a magas szinten állandósult munkanélküliség okai sem a gazdaság visszaesésében keresendők (Gyulavári–Kardos 1998, 141). Éppen ezért a gazdasági növekedés erőltetése mellett további lépésekre is szükség van. A rendszer egyes elemeiért felelős piaci szereplők egyeztetett intézkedései nélkül nem lehet áttörést elérni. A Fehér Könyv ennek jegyében meghatározta a kitörési pontokat.

 

Befektetés az oktatás és továbbképzés terén. A tagállamok oktatási rendszerei nem csupán pénzügyi nehézséggel küzdenek. A problémák a családok szétesésében és a munkanélküliség okozta talajvesztésben keresendők. Az egész életen át tartó, magas színvonalú oktatás a Fehér Könyv egyik legfontosabb célkitűzése, megfogalmazása szerint „ez legyen az európai szintű szociális párbeszéd egyik kulcsfontosságú eleme” (Gyulavári–Kardos 1998, 142). Ennek elérése érdekében minden tagállamnak lépéseket kell tenni.

 

Rugalmas munkaerőpiac. A munkaerőpiac külső rugalmasságának igénye a közösség, illetve a tagállamok szintjén is jelentkezik, melynek fokozása azt jelenti, egyre több munkanélküli számára teszik lehetővé, hogy az üzleti vállalkozások által támasztott követelményeknek megfelelhessenek. Az első lépés a földrajzi mobilitás támogatása, amelyet bérlakások építésével kívánnak ösztönözni. A külső rugalmasság megteremtésének másik fontos pillére a szakképzési rendszer támogatása.

A belső rugalmasság igénye az egyes vállalkozásokon belül értendő. Eszerint a vállalatoknak arra kell törekedniük, hogy humán erőforrásaikat optimálisan használják ki. Az általános cél a létszámleépítés elkerülése, de az egyes vállalatok természetesen maguk döntik el, hogy milyen eszközökkel javítják a belső rugalmasságot, átképzéssel, integrált munkaszervezéssel, rugalmas munkaidővel, teljesítménybérrel stb.

 

Decentralizáció. Néhány tagállam tapasztalatai bizonyítják, hogy nagyon fontos és eredményes a szociális partnerek részvétele a munkaerő-piaci döntéshozatalban. Csak decentralizált megközelítéssel, azaz vállalati szinten lehet elérni, hogy a munkaidő módosítása javítsa például a vállalat versenyképességét, ezáltal ösztönözve a munkahelyteremtést és a munkahelyek megtartását. A rugalmas nyugdíjazási rendszerek, a részmunkaidős foglalkoztatás számos esetben találkozik a bérből és fizetésből élők és a tőke hatékony kihasználásában érdekelt munkaadók elképzeléseivel is.

 

A betanított és fizikai munka foglalkoztatási költségeinek csökkentése. A Fehér Könyv elfogadásakor az Európai Unió 12 tagállama közül nyolcban aránytalanul nagy társadalombiztosítási teher sújtotta az alacsony jövedelmeket. Mivel pontosan ezekre az országokra jellemző a magas munkanélküliségi ráta és a feketemunka, ezért a Fehér Könyv szerkesztői ok-okozati összefüggést láttak az alacsony jövedelmű fizikai, munkások foglalkoztatási terhei, illetve a munkaerő-piaci válság között. Ezt a koncepciót támasztják alá azok a tanulmányok, amelyek azt mutatták ki, hogy az alacsony jövedelmű munkavállalók után fizetendő 30-40%-os társadalombiztosítási járulék mérséklése 2%-kal növelhetné a foglalkoztatást. Éppen ezért célként fogalmazták meg, hogy 2000-re a tagállamok a GNP 1-2 százalékpontjával csökkentsék a képzetlen és betanított munkaerő

foglalkoztatási költségeit. Számításaik szerint a pótlólagos adóbevételek a költségnövekedés 30%-át fedezik. A költségnövekedés fennmaradó 70%-át megtakarításokból vagy a Közösség által 1989 óta javasolt egységes forrásadó bevezetéséből lehetne fedezni (Gyulavári–Kardos 1998, 144).

 

Átfogó foglalkoztatási stratégia. A humán erőforrások fejlesztése nem kizárólag a vállalkozások dolga, hanem a kormányzatnak is kiemelt feladata. Az uralkodó „passzív” foglalkoztatáspolitikai megközelítésnek köszönhetően azonban az állami foglalkoztatási kiadások kétharmada segélyezésre fordítódik, és csak a fennmaradó egyharmadából finanszíroztak aktív foglalkoztatási eszközöket. Éppen ezért az eddigi rendszer teljes felülvizsgálata szükséges a tartós munkanélküliség leküzdése érdekében.

 

A munkanélküli számára először egy szakma elsajátítását eredményező képzési lehetőséget, majd ezt követően néhány hónapra szóló munkalehetőséget vagy közmunkát kell felajánlani. Ez a program szükségessé teszi a közpénzen finanszírozott munkaügyi szolgáltatások hálózatának jelentős bővítését is. A Fehér Könyv szerint a foglalkoztatáspolitika ilyen átalakítása – a közvélekedéssel ellentétben – nem feltétlenül jár nagy ráfordítással. A Fehér Könyv szerzői azt állítják: az Unió országaiban az állami munkaügyi szervezet működési költségeinek megháromszorozása azt jelentené, hogy erre a GNP korábbi 0,17%-a helyett 0,5%-át kellene költeni. Ezek a többletköltségek egy hároméves időszakban szinte teljes mértékben megtérülnének a munkanélküliség és ezáltal az állami kiadások csökkenése révén.

 

További jelentős cél a tartós munkanélküliek táborának csökkentése. Ez nehéz, de nem reménytelen feladat, amelyben fontos szerep hárul a non-profit szféra szereplőire. Végül az aktív foglalkoztatáspolitikát új irányba is ki kívánták terjeszteni. A fiatal, pályakezdő munkanélküliek támogatását célzó javaslat szerint ifjúsági pályakezdési segélyt kellene adni mindenkinek, aki 18. életéve elérése előtt szakképzettség nélkül kerül ki az oktatási rendszerből.

 

Az egyes tagállamok munkaerőpiacai között természetesen jelentős eltérések vannak, ezért minden tagállamnak saját adottságainak megfelelően kell kiválasztania a Fehér Könyv fenti megoldási javaslatai közül azokat az elemeket, amelyek a legnagyobb hatást képesek elérni. A Fehér Könyv a Közösség feladatát elsősorban az európai infrastrukturális beruházások támogatásában és az információs társadalom alapjainak megteremtésében képzeli el. Emellett további prioritásként jelöli meg az egységes piac előnyeinek kihasználását, a kis- és középvállalatok fejlesztését és a szociális párbeszéd erősítését. A Közösség döntéshozói szerint az ösztönző intézkedések, beruházások kizárólag takarékosság útján érhetők el. A javaslatok egy részével kapcsolatban megállapítják, hogy azok gazdasági szempontból kívánatosak, és ráadásul nem jelentenek további terheket a tagállamok államháztartására.

 

A foglalkoztatás intenzív növekedése érdekében tehát nagy volumenű infrastrukturális beruházásokat irányoztak elő, továbbá előtérbe állították a munkahelyteremtés hagyományostól eltérő – környezetvédelem, kultúra stb.– szféráit. A tagországok azonban nem támogatták a költségvetési szavazás során a források ilyen értelmű átcsoportosítását, ezért a munkahelyteremtő közösségi beruházások elmaradtak. A Fehér Könyv ambiciózus beruházási programja máig teljesítetlen ígéret maradt (Gyulavári–Kardos 1998, 128).

 

2.7.2. Zöld Könyv (1993) és Fehér Könyv (1994) a szociálpolitikáról

 

A Bizottság 1993-ban dolgozta ki a közösségi szintű szociálpolitika további alakításáról szóló Zöld Könyvet.[16] A Bizottság célja az volt, hogy széles körű szakmai vitát indítson el az EU szociálpolitikájának jövőjéről. Ennek a szakmai vitának az alapját képezte a Zöld Könyv, amelynek I. részében számot adtak a közösségi szociálpolitika 1993-ig elért eredményeiről, azaz a megszületett joganyagról, az Európai Szociális Alap által biztosított támogatásokról és a szociális párbeszéd terén elért előrelépésről.

A Zöld Könyv II. részében részletesen foglalkozik az Európai Unió előtt álló kihívásokkal, azonosítja a legégetőbb szociális problémákat. A szociális kérdések között kiemelt szerepet tulajdonít a foglalkoztatási válság leküzdésének, a hátrányos helyzetű csoportok integrációjának, a társadalmi igazságosság fokozottabb érvényesítésének, a nők jogai biztosításának.

 

A vitairatnak készült Zöld Könyv III. részében megfogalmazták a szociális kihívásokra adható lehetséges válaszokat is.

 

A szociálpolitikáról szóló Fehér Könyvet[17] azért adta ki a Bizottság 1994 júliusában, hogy meghatározza az elkövetkező évekre a közösségi szociálpolitika fejlődési irányát, „cselekvési programját”. Ennek megfelelően a Fehér Könyv az alábbi tíz fejezetre tagolódik:

1.      Munkahelyek – az első számú prioritás

2.      Befektetés a világszínvonalú munkaerő-kínálat érdekében

3.      A magas színvonalú munkaerő-piaci előírások mint a versenyképes Európa egyik összetevője

4.      Az európai munkaerőpiac kiépítése

5.      A nők és férfiak közötti esélyegyenlőség

6.      Szociálpolitika és szociális védelem – egy mindenkiről gondoskodó társadalom

7.      Cselekvés a közegészségügy területén

8.      Szakszervezetek, munkáltatói szervezetek

9.      Nemzetközi együttműködés – az európai szociálpolitika szerepe

10.  Az európai jog hatékonyabb alkalmazása

 

A közösségi szociálpolitika ezen területein a Bizottság meglehetősen részletesen határozza meg az előrelépés irányait, valamint a szükséges intézkedéseket.

 

2.7.3. Az Esseni Prioritások(1994)

 

Az Európai Tanács 1994. december 9–10. között Essenben tartott ülésén elnökségi következtetéseket fogadtak el, amelyek „Esseni Prioritások” néven kerültek be a közösségi foglalkoztatáspolitika történetébe. Az Esseni Prioritások kisebb változtatásokkal megismételte a Fehér Könyv ajánlásait, a meghozandó intézkedéseket az alábbi öt területre összpontosítva.

 

1. A szakképzés fejlesztésével javítani kell a munkaerő foglalkoztatási lehetőségeit. Minél több embernek kell alap- és továbbképzésben részesülnie, amely lehetővé teszi az egész életen át tartó tanulást annak érdekében, hogy alkalmazkodjanak a technikai fejlődés által kiváltott változásokhoz, és ezáltal csökkentsék a munkanélkülivé válás kockázatát.

2. Növelni kell a foglalkoztatás munkaintenzív jellegét:

–        a munkaszervezet rugalmasságának fokozásával,

–        a munkahelyteremtést és beruházást ösztönző bérpolitikával,

–        a helyi, regionális kezdeményezések ösztönzésével, különös tekintettel az új követelményeknek megfelelő munkahelyteremtésre.

3. A szükséges mértékben csökkenteni kell a nem bérjellegű, közvetett munkaerőköltségeket, különösen a szakképzetlen foglalkoztatottak tekintetében.

4. Növelni kell a foglalkoztatáspolitikai eszközök hatékonyságát. Ennek érdekében a passzív intézkedésekről aktív foglalkoztatáspolitikára kell átállni. A munkajogi szabályozással, így különösen a jövedelempótló támogatásokkal kell ösztönözni az egyének munkavállalási hajlandóságát.

5. Javítani kell a munkanélküliség által különösen sújtott rétegek helyzetét: speciális intézkedések szükségesek a fiatalok, különösen a szakképzetlen pályakezdők támogatására. Megkülönböztetett figyelmet kell fordítani a munkanélküli nők és az idősebb munkavállalók helyzetére.

 

Az Esseni Prioritások gyakorlatba való átültetését a tagállamok foglalkoztatáspolitikáin keresztül tervezték. Ezt azáltal kívánta elősegíteni, hogy a Bizottság 1995 decemberétől kezdve évente jelentést készít a munkaerő-piaci folyamatokról. Az Esseni Prioritások végrehajtásának tapasztalatai azonban nem mutatnak érdemi előrelépést sem a foglalkoztatási helyzet javulásában, sem a tagországi intézkedések egységesülésében, sem pedig a közösségi szándék érvényesülésében. A tagállamok beszámolóinak Európai Bizottság által készített összegzése elismeri, hogy közös fejlesztési irány nem bontakozott ki, továbbra is a tradicionális egyedi tagországi politikák dominálnak (Gyulavári–Kardos 1998, 128).

 

 

Ajánlott irodalom:

Farkas Orsolya 1998. Az Európai Unió szociális joga és szociálpolitikája. Szeged, JATEPress, 101–110. o.

Frey Mária 1997. A foglalkoztatás bővítésének kísérletei: Munkahelyteremtés a munkaerőpiac fő áramán kívül. Európai Tükör, 25. sz. 71–101. o.

Gergó Zsuzsanna: Foglalkoztatáspolitikai kérdőjelek az Európai Unióban. Acta Humana, 33. sz. 36–56. o.

Gyulavári Tamás – Kardos Gábor (szerk.) 1998. Szociális jogok az Európai Unióban. Integrációs Stratégiai Munkacsoport. Európai Tükör Műhelytanulmányok. 127–150. o.

 

2.8. Az Amszterdami Szerződés

 

 

Az 1997. június 16–17-én tartott amszterdami csúcstalálkozót megelőzően egyre nőtt azoknak a tábora, akik szerint az EU feláldozza az európai polgárokat leginkább érdeklő „foglalkoztatáspolitikát” az Európai Monetáris Unió (EMU) és a pénzügyi konvergencia oltárán. Azonban ekkor már 18 millió munkanélkülit tartottak nyilván az EU tagországaiban (Tonra, 1997, 67). Erősen megoszlott a tagállamok véleménye arról, hogy a tervezett módosítással bekerüljön-e a Római Szerződésbe a foglalkoztatáspolitika valamilyen formában. A svéd álláspont volt az egyik véglet, amely szerint a Közösség egyik célja a teljes foglalkoztatás legyen. Ezzel szemben a másik végletet a z angolok képviselték az előkészítés során, akik ellenezték, hogy bármilyen formában szó essen foglalkoztatásról a módosító csomagban, és a németek is támogatták ezt az álláspontot (Tonra 1997, 69). Közvetlenül az amszterdami csúcstalálkozó előtt azonban olyan politikai változások történtek, amelyek a foglalkoztatási fejezet elfogadásának kedveztek. Egyrészt az1997 májusában megalakult új brit munkáspárti kormány már nem ellenezte a foglalkoztatáspolitika elsődleges jogban történő szabályozását. Másrészt Franciaországban is a szocialisták nyerték a – szintén nem sokkal az amszterdami csúcs előtt megrendezett – választásokat. A Jospin miniszterelnök által vezetett szocialista kormány rendkívül markáns programmal lépett fel. Jospin ugyanis attól tette függővé az EMU Stabilitási és Növekedési Egyezményének aláírását, hogy a németek is elfogadják az új foglalkoztatási fejezetet (Tonra 1997, 70).

 

2.8.1. A közösségi foglalkoztatási stratégia

 

–        Az Amszterdami Szerződés (1997. június) módosította mind a Római Szerződést, mind pedig az Európai Unióról szóló Szerződést. Az Amszterdami Szerződés a foglalkoztatáspolitikát egyes számú prioritásként kezelte. Ez kitűnik a foglalkoztatással kapcsolatos rendelkezések terjedelméből, tartalmából egyaránt. A legfontosabb módosítások a következők.

–        A Maastrichti Szerződésnek az Európai Unió célkitűzéseit felsoroló B cikkeként megjelenítve az EU egyik fő célja bekerült. A magas szintű foglalkoztatás bekerült a Maastrichti Szerződésnek az Európai Unió célkitűzéseit felsoroló B cikkébe. Itt tehát a svéd javaslattal (teljes foglalkoztatás) és a német elutasítással szemben megmaradtak az ir elnökség még 1997 januárjában előterjesztett javaslatánál, ami a magas szintű foglalkoztatás (high level of employment) elérésének célját tűzi a Közösség elé (Tonra 1997, 70).

–        A Római Szerződés célokat meghatározó 2. cikke két helyen módosult. Egyrészt a maastrichti módosításkor a Római Szerződésbe beemelt „a foglalkoztatás és a szociális védelem magas fokának biztosítása” szövegrész a mostani apró módosítással sorrendben előbbre került. Másrészt bekerült a célok közé „a versenyképesség magas foka” (high degree of competitiveness).

–        A módosított 3. cikk új, ma is hatályos i. pontja pedig azt követeli meg a Közösségtől, hogy „támogassa a tagállamok foglalkoztatáspolitikái közötti koordinációt annak érdekében, hogy az így összehangolt foglalkoztatási stratégia révén növeljék a hatékonyságukat”.

–        Az új i. ponttal a nemzeti foglalkoztatáspolitikák koordinációja a Közösség politikái közé került. Ezáltal jelentősen módosult az EK arculata, hiszen az alapítók neoliberális célkitűzéseivel szemben az új célok már-már a szociális szempontok dominanciáját tükrözik. Ez várhatóan jelentősen felgyorsítja majd a másodlagos jogalkotást is.

 

A módosítások eredményeként a Római Szerződésbe került egy új, hat cikkből álló VIa. cím (a hatályos szövegben VIII. cím), amelyet kizárólag a közösségi szintű foglalkoztatáspolitikának szenteltek. Ezek az eredeti számozás szerint 109 n-től 109s-ig terjedő elnevezéssel kerültek a Római Szerződés módosított szövegébe, majd számozást az Amszterdami Szerződés 125–130. cikkekre változtatta (Gyulavári–Kardos 1998, 151, 152). Ennek a foglalkoztatási résznek az elfogadását hatalmas vita előzte meg. A néhány hónappal korábban kormányra került francia szocialista miniszterelnök, Jospin azt követelte, hogy közösségi finanszírozású foglalkoztatási programok induljanak a regionális fejlesztési projektek mintájára. Ennek garanciájaként azt kérte, hogy sarokszámokat fogadjanak el a közösségi költségvetési hozzájárulás összegéről.

 

A tagállamok egységesen és hevesen ellenezték a francia tervet. Ez a kezdeményezés legkevésbé a nettó befizető államoknak – különösen Németországnak – nyerte el a tetszését. Kohl legfőbb célja az volt, hogy ne növekedjen az amúgy is kiugróan magas német befizetés összege. A sors fintora, hogy a konzervatív politikus Kohl kancellár legnagyobb szövetségesének a munkáspárti Blair brit miniszterelnök bizonyult Jospinnel, a szintén baloldali politikussal szemben. Az ellenkezésnek az lett az eredménye, hogy az Amszterdamban elfogadott dokumentumokban egyetlen szám maradt az oldalszám. Kárpótlásként azért megígérték a francia kormánynak, hogy még 1997 novemberében foglalkoztatási csúcsértekezletet rendeznek Luxembourgban. A foglalkoztatási csúcs a francia szocialisták választási ígéretei között szerepelt a nem sokkal korábbi kampányban (Marton 1998, 18).

 

Az a koncepció kerekedett felül, amelyik a „közös kalapból” finanszírozott foglalkoztatási projektek helyett a nemzeti foglalkoztatási stratégiák közösségi szintű összehangolására, koordinálására épült. Az Amszterdami Szerződés foglalkoztatási fejezete tehát nem más, mint ennek a koordinációnak az eljárási kódexe.

 

A cím első, 125. [109n.] cikke szerint a tagállamok és a Közösség együttesen összehangolt foglalkoztatási stratégiát alakítanak ki, különös tekintettel a szakképzett és alkalmazkodásra képes munkaerő és a gazdasági változásoknak megfelelő munkaerőpiac biztosítására. Ez a cikk – amely a brit kormány javaslatára került be a szerződésbe – tudatosan használja az alkalmazkodóképesség (adaptability) kifejezést a vitatottabb rugalmasság (flexibility) helyett (Tonra 1997, 71.). A tagállamok saját foglalkoztatáspolitikájuk alakításán keresztül kötelesek hozzájárulni az összehangolt foglalkoztatáspolitikai stratégia eléréséhez. Ennek azonban összhangban kell lennie a tagállamok és a Közösség általános gazdaságpolitikai irányvonalaival, amelyeket a Római Szerződés 99. [103. (2)] cikke alapján fogadtak el – 127. (1) [109.o.] cikk.

 

A Közösség a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével és tevékenységük támogatásával, szükség esetén kiegészítésével járul hozzá a foglalkoztatás magas szintje eléréséhez – 127. (1) [109p. (1)] cikk–, oly módon, hogy mindeközben tiszteletben tartja a tagállamok hatáskörét. A magas szintű foglalkoztatás célját figyelembe kell venni minden közösségi politika és intézkedés kialakításánál és végrehajtásánál – 127. (2) [109p. (2)] cikk.

 

A Tanács minden évben elemzi a Közösségen belüli foglalkoztatási helyzetet, és erről határozatot (conclusions) fogad el a Tanács és a Bizottság közös éves jelentése (joint annual report) alapján – 128. (1) [109q. (1)] cikk.

 

A Tanács az Európai Tanács ezen határozata és a Bizottság előterjesztése alapján minden évben minősített többséggel foglalkoztatási irányvonalakat[18] (guidelines) fogad el, amelyeket a tagállamok kötelesek figyelembe venni saját foglalkoztatáspolitikájuk kialakításánál. Az éves irányvonalak megfogalmazása előtt a Tanács meghallgatja az Európa Parlament, a Gazdasági és Szociális Bizottság, a Régiók Bizottsága, valamint a 109s. cikkellyel újonnan létrehozott Foglalkoztatási Bizottság véleményét.

A foglalkoztatáspolitika szerepének növelésére irányuló szándékot jelzi a Foglalkoztatási és Munkaerő-piaci Bizottság létének és funkciójának rögzítése az Amszterdami Szerződésben. Ez az új intézmény a tagállamok közötti foglalkoztatáspolitikai együttműködés élénkítését szolgáló tanácsadó testület, amelybe az Európai Bizottság és minden tagállam két tagot küld. A Bizottság feladata, hogy:

·                   figyelemmel kísérje a tagállamokban és a Közösségben a foglalkoztatási helyzetet és a foglalkoztatáspolitikát;

·                   a Tanács vagy a Bizottság kérésére, vagy saját kezdeményezése alapján véleményt mondjon, valamint közreműködjön az éves foglalkoztatási irányvonalak előkészítésében – 130. [109s.] cikk.

 

A Foglalkoztatási és Munkaerő-piaci Bizottság tevékenysége ellátása során folyamatosan konzultál a szociális partnerekkel. A tagállamok éves jelentésben számolnak be a Tanácsnak és a Bizottságnak az éves közösségi irányvonalak végrehajtása érdekében tett intézkedéseikről, nemzeti foglalkoztatáspolitikájuk eredményeiről – 128. (3) [109q. (3)] cikk.

 

A Tanács a tagállamok éves jelentései és a Foglalkoztatási Bizottság észrevételei alapján évente megvizsgálja a tagállamok foglalkoztatáspolitikáinak végrehajtását, különös tekintettel az éves foglalkoztatási irányvonalak követésére. A Tanács a Bizottság ajánlása alapján, – ha a vizsgálat alapján azt szükségesnek tartja –, minősített többséggel ajánlásokat tehet a tagállamok felé – 128. (5) [109q. (5)] cikk.

 

Ennek a munkának az eredményeként a Tanács és a Bizottság évente újabb jelentést terjeszt az Európai Tanács elé a Közösségen belüli foglalkoztatási helyzetről és a foglalkoztatási irányvonalak végrehajtásáról – 251. [189b.] cikk.

 

A Tanács a Római Szerződés 251. [189b.] cikkében leírt eljárásnak megfelelően ösztönző intézkedéseket fogadhat el a tagállamok közötti együttműködés elősegítésére és tevékenységük támogatására. Támogatást olyan programokhoz nyújtanak, amelyek az információ áramlását, a tapasztalatok cseréjét, összehasonlító kutatások elvégzését, tanácsadást, innovatív programok ösztönzését célozzák 129. [109r.] cikk.

 

Az Amszterdami Szerződéshez csatolt 23. számú jegyzőkönyv több követelményt szab az ilyen közösségi programokkal szemben. A jegyzőkönyv előírásai szerint az ilyen programoknál meg kell határozni:

-                       a végrehajtására alapot adó tényezőket,

-                       a program időbeli tartamát (maximum 5 év),

-                       a ráfordított összeg felső határát.

 

 

A 128. [109q.] cikk tulajdonképpen az esseni csúcs óta már működő „monitorozási” (megfigyelő) eljárást formalizálta és erősítette meg az elsődleges jog eszközeivel, anélkül azonban, hogy túlságosan belement volna az eljárás részletes szabályozásába. A szerződés foglalkoztatáspolitikai fejezetének elemzése alátámasztja tehát azt a feltételezést, hogy a Közösség véleményformálói elsődleges céljuknak a Közösségen belüli foglalkoztatáspolitikai válság közösségi eszközökkel történő kezelését (koordináció) tekintik, anélkül hogy sérülne a tagállamok kompetenciája. Ez azonban azzal a kockázattal jár, hogy a túlságosan felpuhított intézkedések csak a brüsszeli „aktatologatás”, nem pedig a közösségi szociálpolitika újabb fejezetét nyithatják meg.

 

2.8.2. Az emberi jogok tiszteletben tartása

 

Az Amszterdami Szerződés szociálpolitikai vonatkozású rendelkezéseinek másik „vezérelve” az emberi jogok feltétlen tisztelete. Ez az elv több aspektusból is megfigyelhető a szerződés szövegében. Egyrészt a diszkrimináció valamennyi formája elleni küzdelem jegyében végre bekerültek a Római Szerződésbe a megkülönböztetését tiltó rendelkezések 13. [6a.] cikk:

„A Tanács egyhangú szavazással, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel történt konzultációt követően, megteszi a szükséges intézkedéseket a nem, származás, faj, etnikai hovatartozás, vallás vagy más meggyőződés, fogyatékosság, életkor vagy szexuális orientáció alapján történő hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem érdekében.”

 

Ez a rendelkezés kiterjeszti a diszkrimináció tilalmának közösségi fogalmát a korábbi szűkebb értelmezésről, a nemek közötti megkülönböztetés tilalmáról a diszkrimináció belső jogban szokásos, szélesebb értelmezésére. Ez azt is jelenti, hogy ezután a hátrányos megkülönböztetés valamennyi formájával kapcsolatban az Európai Bírósághoz lehet majd fordulni. Ennek az esetjognak a kimunkálásához azonban hosszú évekre (talán egy évtizedre) is szükség lesz, így az első eredményekre még jó ideig várnunk kell.

 

Meg kell még említenünk a fogyatékos személyek jogaival foglalkozó 21. számú nyilatkozatot, amely előírja, hogy a Római Szerződés 95. [100a.] cikke alapján elfogadott szabályok meghozatalánál figyelembe kell venni a fogyatékkal élő személyek jogait. Ez a rendelkezés is a „közösségi politikák befolyásolásának” (mainstreaming) elvét fogalmazza meg ezúttal a fogyatékkal élők érdekében.

 

A Római Szerződés 2. cikkének módosítása az EK céljainak sorába emeli a nemek közötti megkülönböztetés tilalmát, ami szimbolikus változtatás, mivel az 1970-es és 1980-as évek jogalkotása révén ez vált a közösségi jog egyik legkidolgozottabb területévé. Mindenesetre azt mutatja, hogy a nők és férfiak közötti megkülönböztetés elleni küzdelem még fokozottabb mértékben az EK prioritása. Ez pedig előrevetíti, hogy további irányelvek születnek majd ezen a területen.

 

2.8.3. A szociálpolitikáról szóló eredeti 117–120. cikkek újraszövegezése

 

A szociálpolitikáról szóló fejezet legnagyobb részben azt a szöveget ülteti át a Római Szerződésbe, amit a 11 tagállam 6 évvel korábban kényszerűségből „Szociálpolitikai Megállapodás” álnéven fogadott el Maastrichtban.

 

4. táblázat

 

Az Amszterdami Szerződéssel módosított Római Szerződés és a Szociálpolitikai Megállapodás cikkei közötti azonosságok
A Szociálpolitikai Megállapodás	A Római Szerződés az Amszterdami Szerződés elfogadása után az eredeti számozás szerint	A Római Szerződés az Amszterdami Szerződés elfogadása után az 1999 májusa óta hatályos új számozás szerint
1. cikk	117. cikk	136. cikk
2. cikk	118. cikk	137. cikk
3. cikk	118a. cikk	138. cikk
4. cikk	118b. cikk	139. cikk
5. cikk	118c. cikk	140. cikk
6. cikk	119. cikk	141. cikk
7. cikk	120. cikk	143. cikk

 

 

A fenti táblázat azt mutatja, hogy az Amszterdami Szerződéssel a Szociálpolitikai Megállapodás egyes cikkei a Római Szerződés mely cikkébe kerültek át változatlan szöveggel. Ezzel szűnt meg az Egyesült Királyság „kihagyása” (opt-out) a Szociálpolitikai Megállapodással elfogadott rendelkezésekből. A brit kormány egyúttal azt is vállalta, hogy elfogadja mindazon irányelveket, amelyek a Szociálpolitikai Megállapodás alapján, az Egyesült Királyság nélkül születtek Maastricht óta.

 

A tagállamok azonban nem elégedtek meg annyival, hogy csupán a Szociálpolitikai Megállapodás szövegét építsék be a szociálpolitikáról szóló VIII. cím szövegébe. A közösségi szociális jog kiegészült a kirekesztés, és a szegénység elleni küzdelem, valamint a fogyatékossággal élő emberek jogainak biztosítása területeivel. A Római Szerződés új szövege így végre több régi problémára is megoldást kínál. Nézzük a Szociálpolitikai Megállapodástól eltérő, teljesen új szövegrészeket!

 

2.8.3.1. A 136. [117.] cikk

A 136. cikk új szövege utal az Európai Szociális Kartára (1961), valamint a Közösségi Chartára (1989), anélkül hogy az azokban foglalt jogokat kikényszeríthetővé és kötelező érvényűvé változtatná. Itt azt a többféleképpen értelmezhető megfogalmazást használják, hogy a Közösség és a tagállamok a 136. cikkben megjelölt célok érdekében „szem előtt tartják” az Európai Szociális Kartában (1961) és a Közösségi Chartában (1989) foglalt alapvető szociális jogokat.[19] Álláspontunk szerint itt tulajdonképpen azt a jogi megoldást követték, amely annak idején nem kerülhetett be az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés F. cikkének (2) bekezdésébe. Sajnos megint csak nyitott kérdés maradt, hogy a 136. cikk alapján lehet-e hivatkozni az Európai Bíróság előtti eljárásban a „két kartára”, továbbá maga az Európai Bíróság alapozhatja-e ítéletét kizárólag ezen dokumentumok szövegére.

 

A 136. cikk szociálpolitikai céljai is némiképp módosultak a Szociálpolitikai Megállapodás 1. cikkéhez képest. Az új 136. cikk értelmében már a célok közé tartozik a foglalkoztatáspolitikák, élet- és munkafeltételek harmonizálása is. Ez igazán nagy változás, mivel eddig a harmonizáció hiányáról írtunk. Az igazi kérdés persze az, hogy milyen hatással lesz a másodlagos jogalkotásra a „harmonizálás” szó beemelése a 136. cikkbe. Ez nem is annyira a munkafeltételek, mint inkább a nemzeti foglalkoztatáspolitikák terén vet fel kérdéseket. A munkafeltételek terén ugyanis – amint azt a munkahelyi egészség- és biztonságvédelemmel foglalkozó fejezetben részletesen kifejtjük – az 1990-es években már komoly lépések történtek a harmonizáció irányába.

 

2.8.3.2. A 137. [118.] cikk

A 137. cikk új része a Szociálpolitikai Megállapodás szövegét csak két ponton módosította. A (2) bekezdés második része értelmében a minősített többséget igénylő ügyekben a Tanács már nem a szerződés 252. [189c.] cikk szerinti együttműködési eljárás, hanem a 251. [189b.] cikkében leírt együttdöntési eljárás (Kende 1995, 271–274) szerint határoz. A (2) bekezdés új harmadik része felhatalmazza a Tanácsot, hogy a 189b. cikkben leírt együttdöntési eljárás szerint a tagállamok közötti együttműködés javítása érdekében intézkedéseket fogadjon el a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem terén. Ezen a téren támogatni kívánják az információáramlást segítő, innovatív, valamint a tapasztalatok cseréjére irányuló célkitűzéseket. Hasonló programokat korábban csak a Római Szerződés 308. [235.] cikke alapján lehetett kezdeményezni, illetve finanszírozni. Ezen programok nagy része azonban időről időre „megakadt”, mivel számos tagállam nem tartotta a 235. cikket megfelelő jogi alapnak.

 

2.8.3.3. A 141. [119.] cikk

A 141. cikk (3) bekezdésének a Szociálpolitikai Megállapodásban szereplő szövege csak azt engedte meg, hogy a tagállamok intézkedéseikkel a nők számára megkönnyítsék egyes foglalkozások gyakorlását, védjék őket a munkaerőpiacon felmerülő hátrányoktól. Az új szöveg megszünteti ezt a korlátozást. Mostantól ugyanis a tagállamok a férfiak érdekében is megtehetik ezeket az intézkedéseket. Ez a módosítás szimbolikus jelentőségű, hiszen szinte kizárólag a nőket sújtják pl. nemük miatt a hátrányos megkülönböztetés különböző formái a munkaerő-piaci szegregáció, az alacsonyabb bérek, stb.

 

Az új (4) bekezdés felhatalmazza a tagállamokat, hogy olyan intézkedéseket foganatosítsanak, amelyek megkönnyítik az alulreprezentált nemhez tartozók szakmai érvényesülését, valamint megakadályozzák, illetve kompenzálják a karrierjüket gátló hátrányokat. Ezzel a rendelkezéssel az olyan jogi megoldásokat kívánják bátorítani, amelyek a pozitív diszkrimináció eszközével lépnek fel a nők esélyegyenlőségének biztosítása érdekében. Az 1990-es években több tagállamban (például Németországban, Svédországban) olyan jogszabályokat fogadtak el, amelyek a szakmai előmeneteli rendszerben, a vezető állások betöltésénél azonos értékű pályázatok esetén a nők előnyben részesítését írták elő. Az Európai Bíróság ezt a jogi megoldást előbb a Kalanke- esetben elutasította, majd nem sokkal később a nagy visszhangot kiváltó Marshall- ítéletében – bár némileg eltérő feltételek mellett – közösségi joggal összhangban lévőnek minősítette. (A két ítélet, valamint a tagállamok erre irányuló törekvéseinek elemzését lásd a nemek közötti esélyegyenlőséggel foglalkozó fejezetben.)

 

A 28. számú nyilatkozat szövege – amelyet az elnökséget betöltő Hollandia kérésére csatoltak a szerződéshez - tulajdonképpen alátámasztja a (3) bekezdés kapcsán a férfiakkal és nőkkel szembeni hátrányokról elmondottakat. A 141. cikk (4) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatban ugyanis hangsúlyozza, hogy a „pozitív diszkriminációra” irányuló intézkedéseknek a célja elsődlegesen a nők munkaerő-piaci helyzetének a javítása kell legyen. Bár a pozitív diszkrimináció kifejezést sehol nem használják, mégis pontosan erről van szó.

 

A 141. cikk (1) bekezdésének szövegébe végre bekerült az „egyenlő értékű munka” kifejezés, amely fogalom az Európai Bíróság esetjogában már korábban részletesen kimunkálásra került, ezért végeredményben a Római Szerződésben csak jóváhagyták a már létező joggyakorlatot (részletesebben lásd az egyenlő munkáért egyenlő bér elvének elemzésénél).

 

2.8.3.4. További változások

A 138. [118a.], 139. [118b.] és 140. [118c.] cikkekbe szó szerint átemelték a Szociálpolitikai Megállapodás 3., 4., illetve 5. cikkét, azokhoz képest nincs változás. A 143.[120.] cikk lett a 142.[119a.] cikk, mivel a 143.[120.] cikk a megállapodás 7. cikkét tartalmazza.

 

2.8.4. Az Amszterdami Szerződés jelentősége

 

Természetesen több felől érték kritikák az Amszterdamban elfogadott jogi megoldásokat. A munkavállalók képviselői csalódottak voltak, hogy csak a foglalkoztatás magas szintje került a szövegbe a teljes foglalkoztatás helyett. Sokan korlátozottnak tartották a szociális partnereknek szánt szerepet.

 

Az Amszterdami Szerződés elfogadása óta azonban nem lehet többé kérdéses, hogy a magas szintű foglalkoztatás elérése a Közösség elsődleges fontosságú céljai közé tartozik. A közösségi szociálpolitikában kétségtelenül rendhagyó új foglalkoztatási fejezet és a szociálpolitikai cím szövegének elfogadásában nagy szerepet játszottak az 1997 első felében lejátszódott politikai változások, például a kormányváltás Nagy Britanniában és Franciaországban.

 

Ajánlott irodalom:

Amszterdami Nyilatkozat Európa szociális helyzetéről 1998. Esély, 1. sz. 129–131. o.

Az Európai Közösséget Alapító (Római) Szerződésnek az Amszterdami Szerződéssel (a Maastrichti Szociálpolitikai Megállapodás rendelkezéseinek integrálásával) egységesített szociális fejezete Acta Humana. Emberi jogi közlemények, 33. sz. 105–109. o.

Farkas Orsolya 1998. Az Európai Unió szociális joga és szociálpolitikája. Szeged, JATEPress. 115–134. o.

Marton Tamás 1998. Az Európai Unió főbb foglalkoztatáspolitikai döntéseiről. Munkaügyi Szemle, 9. sz. 15–19. o.

Sipos Katalin 1998. A „szociális Európa” az Amszterdami Szerződés tükrében. Acta Humana, 33. sz. 25–35. o.

Tonra, Ben 1997. Amsterdam: What the Treaty Means. Dublin, Institute of European Affairs. 67–84. o.

 

 

2.9. Újabb fejlemények: a luxemburgi foglalkoztatási csúcs, a cardiffi csúcs és a berlini csúcs

 

2.9.1. A luxemburgi foglalkoztatási csúcs

 

Az Amszterdami Szerződés elfogadásakor a tagállamok megállapodtak abban, hogy az Európai Tanács 1997 novemberében Luxemburgban rendkívüli ülésen foglalkozik a foglalkoztatással, és rendelkezik az első, 1998-ra vonatkozó éves foglalkoztatási irányvonalakról. Az Európai Tanácsnak ez az 1997. november 20–21-én tartott rendkívüli ülése volt a luxemburgi foglalkoztatási csúcs.

 

2.9.1.1. Az új megközelítés

A foglalkoztatási csúcsértekezleten elfogadott elnökségi összefoglaló tartalmazza az Európai Tanács foglalkoztatási stratégiáját. Az elnökségi összefoglaló első része felvázolja az új közös foglalkoztatáspolitikai stratégia legfontosabb elemeit, illetve meghatározza a Közösség és a tagállamok szerepét.

Az új megközelítés – ami természetesen nem merőben új – abban rejlik, hogy a gazdaságpolitika és a foglalkoztatáspolitika számára közös, rendszeresen aktualizált célokat tűznek ki. Ennek az átfogó stratégiának tehát két aspektusa van. Az első megközelítés a koordinált makro-gazdaságpolitika megfogalmazása és követése, amely a tagállamok várakozásai szerint a folyamatos növekedés és stabilitás alapját adja, és ezáltal a foglalkoztatás növekedéséhez vezet majd. Ez a logika kísértetiesen emlékeztet a Római Szerződés szerkesztőinek neoliberális megközelítéséhez, amely szerint a belső piac automatikusan jóléthez vezet, s ezáltal hosszabb távon a szociális problémák megszűnését eredményezi. Az elmúlt évtizedek kudarcai sokszorosan bebizonyították, hogy a gazdasági növekedés önmagában nem oldja meg a szociális, munkaerő-piaci egyenlőtlenségeket és feszültségeket.

 

Éppen ezért van szükség a foglalkoztatási stratégia második aspektusára, mely szerint a foglalkoztatáspolitikát a korábbiaknál sokkal célirányosabban kell támogatni, mind a politika szintjén, mind pedig a konkrét döntésekben. Az elnökségi összefoglaló erről azt tartalmazza, hogy nem elegendő közösségi politikai deklarációkban hitet tenni a magas szintű foglalkoztatás mellett, hanem ennek a politikai szándéknak meg kell jelennie a költségvetés elfogadásánál, illetve a mindennapi közösségi döntésekben is. Ez arra utal, hogy levonták a tanulságokat az Esseni Prioritások kudarcából.

 

Ezen cél elérését többek között a tagállamok foglalkoztatáspolitikáinak koordinációjától remélik, melynek eszköze az Amszterdami Szerződésnek a foglalkoztatással kapcsolatos rendelkezéseiben felvázolt eljárás, illetve az annak eredményeként születő éves foglalkoztatási irányvonalak. A foglalkoztatási irányvonalak megfogalmazásánál tiszteletben kell tartani a szubszidiaritás elvét, tehát a tagállamok elsődleges felelősségét, továbbá összhangban kell lenniük az átfogó gazdaságpolitikai irányvonalakkal. Miután a Tanács elfogadja az adott évre vonatkozó foglalkoztatási irányvonalakat, ezeket integrálni kell a nemzeti foglalkoztatáspolitikai akciótervbe, amelyeket a tagországok többéves távlatot figyelembe véve dolgoznak ki. Az egyes tagállamok eltérő helyzete különböző megoldásokat és hangsúlyokat eredményez az irányvonalak által kezelt problémák tekintetében. A tagországok határidőket jelölnek ki maguk számára a kívánt eredmények elérésére.

 

A tagállamok a Tanácsnak és a Bizottságnak is megküldik éves nemzeti foglalkoztatáspolitikai akcióterveiket, amelyben szerepeltetni kell a kitűzött célok elérésének eszközeit is. A Tanács ez alapján értékeli, hogy a tagállamok hogyan ültették át a közös foglalkoztatási irányvonalakat a gyakorlatba. Az elnökségi összefoglaló hangsúlyozza az összehasonlítható statisztikákon alapuló közös mutatók fontosságát annak érdekében, hogy a foglalkoztatáspolitika megvalósulása hatékonyan ellenőrizhető és értékelhető legyen.

 

A szociális párbeszéd javítása érdekében a szociális partnerek minden szinten részt vesznek a foglalkoztatáspolitika alakításának valamennyi stádiumában.

 

A Bizottság feladata, hogy háromévenként jelentést készítsen az Európai Tanács számára a foglalkoztatottsági ráta változásairól, remélt növekedéséről az Európai Unióban.

 

Az Európai Tanács két olyan specifikus közösségi finanszírozású kezdeményezést is elfogadott Luxemburgban, amelyek kifejezetten a foglalkoztatás növelésére irányulnak. Az első ilyen kezdeményezés keretében az Európai Beruházási Bank újabb 10 milliárd ECU-s alapot képez a kis- és középvállalkozások, az új technológiák, új iparágak és a transzeurópai hálózatok fejlesztésére. Ezzel a támogatásnövekedéssel az Európai Beruházási Bank ilyen beruházásokra fordítható kerete eléri a 30 milliárd ECU-t. A másik projekt az Európai Foglalkoztatási Kezdeményezés, amely szintén a foglalkoztatással kapcsolatos közösségi források növelésének eszköze. Az Európai Foglalkoztatási Kezdeményezés a kis- és középvállalkozások támogatását szolgálja a stabil munkahelyek létrehozása érdekében. Ez az új kezdeményezés az elfogadást (1997) követő három évben összesen 450 millió ECU-vel gazdálkodik.

 

2.9.1.2. Az 1998. évi foglalkoztatási irányvonalak

A Tanács az elnökségi összefoglaló második részében elfogadta az 1998. évre szóló foglalkoztatási irányvonalakat. Az irányvonalak az alábbi négy pillérre támaszkodnak.

 

I. pillér: Foglalkoztathatóság javítása

A fiatalok és pályakezdők közötti, valamint a tartós munkanélküliség leszorítása érdekében a tagállamoknak meghatározott időn belül preventív és foglalkoztatás-orientált stratégiát kell kidolgozniuk. Ennek határidejét a tagállamok maguk szabhatják meg, ami azonban nem lépheti túl az öt évet.

A tagállamok kötelesek:

-                      minden munka nélküli fiatalnak újrakezdési támogatást felajánlani, mielőtt munkanélkülisége időtartama eléri a 6 hónapot. Az újrakezdési támogatás lehet képzés, átképzés, állás felajánlása vagy a foglalkoztatás bármilyen alternatív formája (pl. közmunka).

-                      minden munka nélküli felnőttnek újrakezdési támogatást felajánlani, mielőtt munkanélkülisége tartama eléri a 12 hónapot. Az újrakezdési támogatás lehet a fiataloknál jelzett eszköz, vagy általánosságban egyéni szakképzési tanácsadás.

 

Ezen speciális intézkedések mellett minden tagállamnak el kell mozdulnia a passzív foglalkoztatáspolitika felől az aktív foglalkoztatási eszközök irányába.

 

A tagállamoknak felül kell vizsgálniuk és szükség esetén módosítaniuk kell a segélyezési rendszerüket, hogy a munkanélkülieket és az inaktívakat munkahelykeresésre, illetve a felajánlott munka- és képzési lehetőségek elfogadására ösztönözzék.

 

A tapasztalatok szerint azoknak a fiataloknak a legrosszabbak az elhelyezkedési lehetőségei, akik a munkaerőpiacon hasznosítható szakképzettség nélkül kerülnek ki az iskolarendszerből. A tagállamoknak ezért radikálisan csökkenteniük kell az iskolából kimaradó fiatalok számát. Arról is gondoskodniuk kell, hogy a fiatalokat jobban készítsék fel a technológiai és gazdasági változásokra, és a munkaerőpiacon „eladható” képességekkel rendelkezzenek. Ez a pont innen már sokadszor hívja fel tehát a tagállamok figyelmét a szakképzés fejlesztésének fontosságára.

 

II. pillér: A vállalkozóvá válás ösztönzése

Az Európai Tanács álláspontja szerint a hosszú távon is működőképes vállalkozások, egyéni vállalkozók támogatása jelentheti az egyik kitörési pontot a jelenlegi válságos helyzetből. Ezért kiemelt cél a vállalkozások beindításának és működtetésének könnyítése. Ezt a célt szolgálja a fentiekben ismertetett két új kezdeményezés, az Európai Beruházási Bank által kezelt alap és az Európai Foglalkoztatási Kezdeményezés is.

5. táblázat

Az adók és társadalombiztosítási járulékok a bruttó hazai termék százalékában

 

Ország	1985	1990	1995	1996	1997
Németország	42,6	40,3	43,4	43,2	43,2
Franciaország	45,2	44,1	44,8	46,0	46,0
Nagy-Britannia	37,1	34,5	34,1	34,5	34,9
Olaszország	35,6	39,4	41,2	41,1	40,5
Hollandia	45,4	44,8	44,9	44,8	44,4
Belgium	47,6	44,8	46,2	46,9	46,4
Dánia	49,8	49,5	53,1	53,8	53,5
Írország	35,3	34,2	34,6	33,8	33,5
Ausztria	46,2	44,0	43,8	45,2	45,6
Finnország	42,8	46,1	45,8	46,5	47,5
Svédország	51,4	56,2	51,2	54,0	54,1
Görögország	29,2	30,4	33,1	33,9	34,3
Spanyolország	31,0	34,9	34,9	34,9	34,8
Portugália	30,7	32,9	35,0	35,6	35,8
USA	29,7	30,0	31,3	31,2	31,1
Japán	28,0	30,9	28,1	28,7	30,2

 

Forrás: Izikné Hedri Gabriella – Palánkai Tibor: Európa ma és holnap, Budapest, 1997, 196.

 

 

A tagállamok felelőssége azonban, hogy csökkentsék, illetve leegyszerűsítsék a kis- és középvállalkozásokra nehezedő fenntartási költségeket, adó- és adminisztrációs terheket. Ugyanez vonatkozik az önfoglalkoztatókra (self-employed) is. A foglalkoztatottsági szint javítása érdekében meg kell ugyanis fordítani azt a folyamatot, amelynek eredményeként az 1980-as 35%-ról 1995-re már 43% lett a Közösségen belül az átlagos adóteher (Gyulavári–Kardos 1998, 164). Ennek érdekében minden tagállam kitűzi az adóterhek, a társadalombiztosítási járulékok csökkentésének konkrét számait figyelembe véve az adók jelenlegi szintjét az adott országba. Továbbá szükség esetén csökkentik a nem bérjellegű munkaerőköltségeket is, különös tekintettel a szakképzetlen, alacsony jövedelmű munkavállalókra.

 

III. pillér: Az alkalmazkodóképesség fejlesztése

Ez a pillér a rugalmas munkaerőpiac koncepciójára épül, és magában foglalja mind a vállalkozásoknak, mind az ott foglalkoztatottak alkalmazkodóképességének növelését. A munkaszervezet és a munkavégzési formák modernizálása érdekében minden tagállamnak szorgalmaznia kell, hogy a szociális partnerek tárgyaljanak és megállapodásokat kössenek egymással. Az ilyen megállapodások rögzíthetik az éves munkaidőt, tartalmazhatnak csökkentett munkaidőt vagy kevesebb túlórát, lehetnek részmunkaidős megállapodások stb. Emellett a jogszabályi háttért is újra kell gondolni, hogy az atipikus munkavégzésre is megfelelő jogi garanciákkal lehessen munkaszerződést kötni.

 

A vállalkozások szintjén az alkalmazkodóképesség az emberi erőforrásokba történő beruházással növelhető. Ezt a tagállamok elsősorban az adórendszerben meglévő akadályok lebontásával ösztönözhetik. Át kell tekinteniük a tagállamoknak, hogy a különböző intézkedések segítik-e a munkaerőpiac alkalmazkodását a strukturális változásokhoz.

 

IV. pillér: Az esélyegyenlőség javítása a munkaerőpiacon

A korábbi fejezetekben hangsúlyoztuk, hogy az esélyegyenlőség érvényesítése a Közösség egyik legfontosabb célkitűzésévé vált az évtizedek során. Ennek megfelelően az esélyegyenlőség ügye a foglalkoztatási irányelvekben is központi helyet foglal el. Ebben a pontban tulajdonképpen visszaköszönnek a már jól ismert alapelvek.

 

A tagállamoknak így növelniük kell a nők foglalkoztatási arányát, mivel az még mindig jelentősen elmarad a férfiak foglalkoztatási szintjétől. Ennek érdekében lépéseket kell tenniük a munkanélküliségi rátában megmutatkozó, nemek közötti különbségek csökkentésére. Külön figyelmet kell szentelni az egyes szektorok közötti aránytalanságok, a munkerő-piaci szegregáció leküzdésére. Ennek érdekében a tagállamok specifikus intézkedésekkel növelik a nők foglalkoztatottságát, illetve megakadályozzák, hogy egyes ágazatokban a nők aránya kiugróan alacsony, másokban pedig kiugróan magas legyen. Ez tulajdonképpen a „kvótarendszer” valamely formájának meghonosítását jelentheti Európa-szerte, amire már korábban is voltak kísérletek egyes tagállamokban.

 

A karrier és a családi élet összeegyeztetése érdekében előre kell lépni a szülői szabadságra, gyermekgondozási szabadságra, részmunkaidőre vonatkozó irányelvek és megállapodások végrehajtása terén. Biztosítani kell a megfelelő gyermekgondozási szolgáltatásokat, illetve az eltartott családtagok gondozását annak érdekében, hogy a nők (és itt érdekes módon a férfiakat is megemlítik) beléphessenek, visszatérhessenek a munkaerőpiacra, illetve folyamatosan ott tudjanak maradni. A szöveg – Svédország kezdeményezésére – egyetlen ponton túllép a nemek közötti esélyegyenlőségen, és a hátrányos helyzetet tágabban értelmezi. Eszerint különös figyelmet kell fordítani azokra a problémákra, amelyekkel a hátrányos helyzetű munkavállalók találkoznak a munkaerőpiacon.

 

2.9.1.3. Fordulat vagy reform?

A luxemburgi foglalkoztatási csúcs egyértelmű üzenet mind az európai polgárok, mind pedig a közösségi foglalkoztatáspolitika jövőjét elemző szakemberek számára. Az EU ugyanis egyre magasabb szinten tartja napirenden a foglalkoztatás kérdését. Arra lehet számítani, hogy a tagállamok vezetői folyamatos akciókra és áldozatokra is hajlandóak most már a legsúlyosabb szociális feszültség, a munkanélküliség leküzdése érdekében. A szubszidiaritás elvét, a tagállamok elsődleges felelősségét azonban nem hajlandók feladni. Ennek a koncepciónak a következménye az Amszterdami Szerződéssel létrehozott és a luxemburgi foglalkoztatási csúcs által működésbe hozott mechanizmus, a nemzeti foglalkoztatáspolitikák koordinációja. Ez tulajdonképpen az Esseni Prioritások nyomán kiépített monitorozási rendszer továbbfejlesztett változata. A Bizottság és a Tanács azonban már nem szorítkozik megfigyelő és elemző szerepre, hanem a két intézmény a konvergenciát kikényszerítő mechanizmusok működtetői is egyben. Látványos, ugrásszerű fejlődést azonban illúzió volna várni a foglalkoztatáspolitikák koordinációjától.

 

Sokat sejtetnek a jövőről az 1998. évi foglalkoztatáspolitikai irányvonalak előkészítése körüli fejlemények. Az eredeti, rendkívül radikális bizottsági javaslat ugyanis a közösségi foglalkoztatáspolitika történetében először, számszerű célokat is tartalmazott.

 

A bekövetkezett változásokat természetesen mindenki vérmérsékletének megfelelően értékeli. A radikális kritikusok a problémák szőnyeg alá sepréseként értékelik, mások pedig mérföldkőnek, foglalkoztatáspolitikai fordulatnak tekintik a legújabb fejleményeket. Álláspontunk szerint a következő évek európai munkaerő-piaci folyamatai minősítik majd helyettünk a közösség foglalkoztatáspolitikáját.

 

2.9.2. A cardiffi csúcs – a nemzeti akciótervek értékelése

 

Az 1998 júniusában tartott cardiffi csúcson értékelték az 1998. évi foglalkoztatási irányvonalak alapján készített nemzeti akcióterveket, amelyek határideje 1998 áprilisában járt le. A cardiffi csúcson elfogadott értékelés pozitívumként emelte ki a tagállamok foglalkoztatáspolitika iránti elkötelezettségét, a regionális és helyi foglalkoztatáspolitikai intézkedések jelentőségének felismerését, a széles körű egyeztetést.

 

Az értékelés kritikai észrevételei szerint a tagállami célkitűzések túl általánosak, továbbá kevés az új kezdeményezés. A tagállamok kevéssé voltak figyelemmel a tartós munkanélküliség megelőzésére, a nők egyenlő esélyeinek biztosítására. A legtöbb akciótervben teljesen hiányoznak vagy hiányosak a megfelelő teljesítménymutatók és a statisztikai mérőszámok.

 

Az akciótervek értékelésével a cardiffi csúcs egy újabb lépést jelentett a koordinált közösségi foglalkoztatáspolitika felé. (Nagy 1999, 2)

 

2.9.3. Az 1999. évi foglalkoztatási irányvonalak

 

Az Európai Unió 1998. évi foglalkoztatási eredményei visszaigazolták a luxemburgi folyamathoz fűzött várakozásokat. Leglátványosabb fordulatként az átlagos munkanélküliségi ráta – 1992 óta első alkalommal – 10% alá csökkent. A munkahelyteremtés üteme alapján azonban megállapítható, hogy további közös erőfeszítések nélkül reménytelen a munkanélküliség jelentős mértékű csökkenése, de különösen a tartós munkanélküliség újratermelődésének megállítása. Az Unióban ugyanis a foglalkoztatási arány csekély mértékben javult – az 1997. évi 60,4%-ról egy év alatt 60,5%-ra nőtt –, de még messze elmarad a 70-es évek közepének 64%-os arányától, nem beszélve az USA jelenlegi 74%-os teljesítményétől.

 

A további előrelépés érdekében az Unió befolyásolja a tagországok makrogazdasági politikáját közösségi gazdaságpolitikai irányvonalak, a nemzeti foglalkoztatáspolitikákat a foglalkoztatási irányvonalak éves meghatározásával. Ennek a politikának a jegyében fogadták el a tagállamok kormányfői a bécsi Európai Tanács 1999. február 22-i ülésén a Tanács által javasolt formájában, változtatás nélkül az 1999. évre szóló foglalkoztatási irányvonalakat.[20] Az 1999. évi 22 foglalkoztatási irányvonal meghatározó vezérelve mind az irányvonalak szövege, mind pedig az eljárás vonatkozásában a „luxemburgi folyamat” konszolidálása volt. Erre az 1998-as irányvonalak szövege, a nemzeti foglalkoztatási akciótervek tapasztalatai, továbbá az első év foglalkoztatási eredményei, – melyek megerősítették az 1998. évi irányvonalak négy pillérre épülő struktúrájához fűzött várakozásokat – megfelelő alapot kínáltak.

 

Az irányvonalak tartalmával kapcsolatban számos módosító javaslatot fogalmaztak meg,[21] amelyek közül az alábbi kisebb jelentőségű javaslatokat fogadták el:

·        A foglalkoztathatóság pillére kibővült a tanulási nehézségekkel küzdő fiatalok kérdéskörével.

·        A vállalkozás pillére kiegészült a vállalkozások szerepének hangsúlyozásával, a vállalkozásokban érintettek oktatása kiszélesítésének, valamint az általános működési költségek és adminisztratív terhek csökkentésének céljával.

·        Az alkalmazkodóképesség pillérében megerősítésre került a jogi szabályozás áttekintésének, továbbá a foglalkoztatás fejlesztésében érintettek szorosabb partnerségének szükségessége.

 

Az irányvonalak módosított szövegezésén túlmenően a Bizottság felszólította a tagállamokat arra, hogy nemzeti akciótervük végrehajtása során kiemelt figyelmet fordítsanak az alábbi kérdésekre.

-                      A nők és férfiak esélyegyenlőségének érvényesítése az összes irányvonalban (mainstreaming).,

-                              Az új információs és kommunikációs technológiák lehetőségeinek figyelembe véve a foglalkoztathatóság, az alkalmazkodóképesség és az esélyegyenlőség fejlesztésével kapcsolatos intézkedésekben is.

-                              Az irányvonalak biztosította lehetőségek kihasználása a „bejelentetlen” (undeclared) munka legalizálására.

-                              A helyi és regionális hatóságok, intézmények, szociális partnerek fokozott bevonása és együttműködése szükséges.

-                              Számszerű célok és teljesítménymutatók megfogalmazása szükséges: egyes irányvonalak esetében a tagállamoktól elvárják, hogy saját célokat és határidőket határozzanak meg. A Bizottság megítélése szerint a konkrét célok kitűzése elengedhetetlen feltétele a foglalkoztatási stratégia megvalósításának, mérhető célok és kapcsolódó összehasonlítható adatok nélkül nehéz lesz értékelni az előrehaladást. A Bizottság ezért a tagállamokkal együtt folytatja az összehasonlítható teljesítménymutatók kidolgozását, különös tekintettel a vállalkozásokra és a munkahelyteremtésre.

-                              További erőfeszítések szükségesek, hogy a tagországok integrálják munkaerő-piaci politikájukba az Európai Szociális Alap támogatását, mert a jövőben az Európai Szociális Alap a nemzeti akcióterv végrehajtásához nyújt társfinanszírozást.

 

2.9.4. A berlini csúcs

 

Az Európai Tanács berlini csúcsértekezlete (1999. március 24–25.) elfogadta a Strukturális Alapok reformjának alapelveit a 2000–2006-os tervezési időszakra. A berlini csúcs pontot tett az utóbbi években előtérbe került költségvetési vitákra, valamint elfogadta a Strukturális Alapok költségvetését (2000–2006 között összesen 195 milliárd euró, a Kohéziós Alappal együtt pedig 213 milliárd euró). A berlini csúcs Strukturális Alapokkal és különösen az Európai Szociális Alappal kapcsolatos döntéseit az Európai Szociális Alappal foglalkozó fejezetben ismertetjük részletesen.

 

2.9.5. A kölni csúcs – az Európai Foglalkoztatási Paktum

Az Európai Tanács német soros elnökséget lezáró ülésére 1999. június 3–4-én került sor. Az elnökségi következtetések részeként „Növekedés, foglalkoztatás, versenyképesség és fenntartható fejlődés” cím alatt fogadták el az Európai Foglalkoztatási Paktumot (továbbiakban: EFP). Az EFP a foglalkoztatás bővítése érdekében az alábbi három pillér hosszú távú összekapcsolására épít:

1.      A gazdaságpolitikai koordináció és a bérfejlesztés, valamint a pénzügyi, a költségvetési és a fiskális politikák kölcsönhatásának javítása az inflációmentes növekedés fenntartását célzó makrogazdasági párbeszéden keresztül (kölni folyamat);

2.      a foglalkoztathatóság, a vállalkozás, a munkaerő-piaci alkalmazkodás és egyenlő esélyek javítását célzó koordinált foglalkoztatási stratégia továbbfejlesztése és hatékony végrehajtása (luxemburgi folyamat);

3.      a versenyképesség növelését, az áru-, a szolgáltatás- és a tőkepiacok működésének megerősítését célzó strukturális reformok folytatása és megerősítése (cardiffi folyamat).

 

A döntően korábbi csúcsokon elindított folyamatok továbbfejlesztésén alapuló Európai Foglalkoztatási Paktum politikai szándékokat rögzít, míg a gazdasági növekedést, a foglalkoztatás bővítését elősegíteni hivatott, konkrét közösségi intézkedések terén – a várakozásoknak megfelelően – nem hozott új fordulatot. A foglalkoztatáspolitika változatlanul a tagállamok hatáskörében maradt. A tagállamokat előzetesen erősen megosztó, szorosabb gazdaságpolitikai koordináció és kiegészítő, számszerű célok kérdésében a dereguláció mellett kardoskodó brit–spanyol vezetésű tábor győzedelmeskedett, míg a konkrét célkitűzéseket – mint pl. évi 3% gazdasági növekedést – szorosabb együttműködést szorgalmazó francia–német álláspont ismételten háttérbe szorult. A koordinált közösségi foglalkoztatáspolitika és a gazdaságpolitikai koordinációt elősegítő ún. széles körű gazdaságpolitikai iránymutatások általános célkitűzéseiben ugyan némi hangsúlyváltozás következett be, de egyértelműen új, vagy számszerűsített közös cél kitűzésére nem került sor (Nagy Katalin 1999, 3).

 

Ajánlott irodalom:

NAGY Katalin: Foglalkoztatáspolitika az EU-ban. Kézirat 1999

Laky Teréz 1996. A munka Európája. Európai Tükör, 2.

Lévai Zoltán 1998. Az EU-csatlakozás hatása a munkaerőpiacra. Szakképzési Szemle, 2. 6. o.

Presidency Conclusions 1999. Berlin European Council, 24–25 March http://ue.eu.int

Luxemburgi Elnökségi Összefoglaló 1998. In Gyulavári–Kardos (szerk.): Szociális jogok az Európai Unióban. Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Műhelytanulmányok. 153–166. o.

Összefoglaló a Berlini Csúcson hozott döntésekről 1999: EuroAtlanti Hírlevél, március 29., Magyar Távirati Iroda Rt., http://www.mti.hu

 

 

2.10. A szociális párbeszéd szerepe a közösségi szociális jogban

 

 

A közösségi szociálpolitika történetében és dokumentumaiban egyre gyakrabban találunk utalást a közösségi szintű szociális párbeszéd fontosságára. Éppen ezért fontos tisztázni, hogy pontosan mit jelent ma a szociális párbeszéd az Európai Unióban, illetve hogyan alakult át ez a fogalom az utóbbi évtizedek során.

 

2.10.1. Az európai szociális párbeszéd szereplői

 

Az Európai Gazdasági Közösség intézményei az integráció alapítása (1957) óta bevonják az európai szociális partnereket, azaz a munkavállalók és munkaadók képviselőit a Közösség munkájába. Az első kérdés, ami a közösségi szociális párbeszéd kapcsán feltétlenül megválaszolandó, hogy mely munkaadói és munkavállalói szervezetek vehetnek részt a párbeszédben. A közösségi szintű szociális párbeszéd az általános szabály szerint alapvetően kétoldalú, azaz a szociális partnerek maguk döntik el, hogy milyen módon tárgyalnak egymással. Így tulajdonképpen elismerik egymást tárgyalófélként, illetve konzultációs partnerként. A szociális párbeszéd résztvevői általános szabály szerint abban különböznek az érdekérvényesítő, illetve nyomást gyakorló csoportoktól, hogy részt vesznek a kollektív megállapodások kötésében. Az általános szabály alól a Szociálpolitikai Megállapodás végrehajtása jelent kivételt. A Bizottság követelményei alapján a Szociálpolitikai Megállapodás végrehajtásában csak az alábbi szempontoknak megfelelő szociális partnerek vehetnek részt:

 

1. az európai szociális partner ágazatközi képviseletet ellátó szervezet, vagy olyan szervezet, amely ugyan csak egy ágazatot képvisel, de európai szinten (lehetőleg valamennyi tagállamban) szervezett;

2. az európai szociális partner tagszervezetei egyrészt elismert tagjai az adott állam szociális párbeszédet folytató intézményes struktúrájának, és részesei az ott kötött megállapodásoknak, másrészt az európai szociális partner – „amennyire lehetséges” – valamennyi tagállamban rendelkezik tagszervezettel.

3. Az európai szociális partner megfelelő szervezeti struktúrával rendelkezik ahhoz, hogy hatékonyan részt tudjon venni a konzultációban.

 

Amint arra már korábban is utaltunk, a Bizottság 1993 decemberében meg is nevezte azokat a szociális partnereket, akiket bevon az európai szinten szervezett szociális párbeszéd egyik formájába, a Szociálpolitikai Megállapodás szerinti konzultációba, azaz a Bizottság által kezdeményezett jogszabályi javaslatok véleményezésébe, a formálódó jogszabálytervezetek megvitatásába. Ez a folyamat csupán egyik formája a szociális párbeszéd keretében megvalósuló konzultációnak, és nem azonos a különböző bizottságokban folyó tárgyalásokkal. Ezek hosszú listájában egyaránt megtaláljuk a három európai csúcsszervezetet:

-                 Európai Szakszervezeti Szövetség (European Trade Union Confederation – ETUC),

-                 Európai Gyáriparosok és Munkáltatók Szervezeteinek Szövetsége (Union of Industrial and Employers Confederations of Europe – UNICE),

-                 Állami Vállalatok Európai Központja (European Centre of Enterprises with Public Participation – CEEP),

valamint számos ágazati szintű európai szakszervezeti, illetve munkaadói szövetséget.

 

2.10.2. A közösségi szintű konzultáció

 

A közösségi szintű szociális párbeszéd formája kezdetben kizárólag a konzultáció volt. A konzultáció azt jelentette, hogy a közösség intézményes lehetőségeket biztosított az európai szociális partnereknek, hogy elmondhassák véleményüket az éppen terítéken lévő kérdésekkel kapcsolatban. A közösségi szintű konzultáció során tehát az Európai Bizottság képviselői ismertetik jogalkotási tervüket, intézkedési elképzeléseiket az érintett szociális partnerekkel, akik arról véleményt nyilváníthatnak. A párbeszéd természetesen a másik irányba is működik, azaz a szociális partnerek információval látják el az adott kérdéssel kapcsolatban az Európai Bizottság illetékes tisztviselőit.

 

A konzultáció terepét 1957 óta a különböző bizottságok jelentik. A tanácsadó bizottságok (Advisory Committees) tagjai a közösség képviselői mellett a munkáltatók és munkavállalók képviselői (tripartit bizottság). A ma működő hat tanácsadó bizottság mindegyike egy olyan meghatározott témakörre koncentrál, mint például a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség, a személyek szabad mozgása, az Európai Szociális Alap működése vagy a szakképzés. Ezek a fórumok tehát a közösségi intézmények politikaformáló, jogalkotó, jogalkalmazó munkáját segítik.

 

Az ágazati közös bizottságok (Joint Committees, továbbiakban: Közös Bizottság) abban különböznek a tanácsadó bizottságoktól, hogy egyfelől nem tripartit, hanem bipartit (munkavállalók és munkaáltatók) felépítésűek, másfelől meghatározott ágazatok problémáival foglalkoznak. Ráadásul – az 1999. január 1-jéig működő, majd átalakuló – 9 közös bizottság célja a szociális partnerek véleményének meghallgatásán túl az is, hogy elősegítsék maguk a szociális partnerek közötti párbeszédet (Ladó 1999, 3).

 

A tanácsadó és közös bizottságokon kívül informális munkacsoportok (Informal Working Groups) is szerepet játszanak a közösségi szintű szociális párbeszédben. 1998-ig 15 ilyen munkacsoport jött létre a különböző ágazatok – így például a cukoripar, vendéglátóipar, bútoripar, építőipar, textilipar stb. – problémáinak a megvitatására. Azért nevezik őket „informális” munkacsoportnak, mert működésüket nem szabályozzák közösségi jogszabályok, dokumentumok. A különböző bizottságok és informális munkacsoportok nagyon aktívak, így például csak 1997-ben mintegy 40 nyilatkozatot, állásfoglalást fogadtak el (Ladó 1999, 6).

 

A legújabb változás, hogy a Bizottság 1999. január 1-jétől ún. Ágazati Párbeszéd Bizottságot (Sectoral Dialogue Committee) hoz létre minden olyan ágazat tekintetében, amelyben ezt az európai szociális partnerek együttesen kérik. Az így létrejövő bizottságokban azok a szervezetek képviseltethetik magukat, amelyek kérték a testület létrehozását (Commission Decision, 1998. május). Ezek az ágazaton belüli párbeszédet szolgáló bizottságok lépnek majd fokozatosan a korábbi közös bizottságok és az informális munkacsoportok helyébe.

 

A stratégiai, politikai kérdések megvitatására 1997-ben hozták létre a Kapcsolattartó Fórumot (Liaison Forum, továbbiakban: Fórum), amelyben valamennyi elismert európai szociális partnerszervezet titkársága képviselteti magát. A Fórum az általános kérdésekkel kapcsolatban nyújt információs és konzultációs lehetőséget az összes szervezet számára. Ennek a tevékenységnek a leghatékonyabb eszköze az újonnan létrehozott elektronikus hálózat (ESDO), amelyhez valamennyi európai szociális partner, illetve azok tagszervezetei is kapcsolódhatnak.

 

A közösségi szintű konzultáció tehát – fokozatosan bővülő intézményi struktúrával és tartalommal – a kezdetektől folyamatosan működik, és segíti a Közösség intézményeinek jogalkotó, jogalkalmazó munkáját.

 

A Foglalkoztatási Állandó Bizottság (Standing Committee on Employment) 1970-ben történt létrehozása (Council Decision of 14 December 1970 [70/532/EEC] setting up the Standing Committee on Employment in the European Communities) volt az első kísérlet a konzultációtól különböző jellegű szociális párbeszéd folytatására. A szociális partnerszervezetek évente kétszer találkoznak a Tanács és a Bizottság képviselővel, hogy megvitassák a közösségi foglalkoztatás- és gazdaságpolitika alakulását. A Foglalkoztatási Állandó Bizottság munkája meghaladja a konzultációt, hiszen hármas feladata van folyamatos párbeszéd, közös akció és konzultáció (concertation). A „concertation” együttes politika formálást jelent: a foglalkoztatáspolitika céljainak közös meghatározását, valamint a módszerek és intézkedések együtt történő kidolgozását (Ladó 1999, 6).

 

2.10.3. Közösségi szintű megállapodások

 

A közösségi szintű szociális párbeszéd új korszakát Jacques Delors bizottsági elnök munkássága eredményezte. Delors koncepciójának lényege az volt, hogy az Európai Közösség szociális dimenziója csak a szociális partnerek bevonásával, párbeszédével, valamint a közösségi jogalkotásba való bekapcsolásával lendíthető ki a holtpontról. A közösség korábbi jogalkotási gyakorlata azt mutatta, hogy a szociális kérdésekben szinte lehetetlen jogszabályt alkotni a tagállamok kompromisszumra való képtelensége, illetve ellenállása miatt. Delors azt remélte, hogy a merev kormányzatok kirekesztésével sokkal könnyebben lehet majd a Bizottságban már előkészített kérdéseket a szociális partnerek megállapodásaival rendezni. Ezt a várakozását még nem támasztotta alá ugyan az 1985 januárjában Val-Duchesse-ben rendezett találkozó. Tulajdonképpen ekkortól használták egyáltalán az európai szociális párbeszéd kifejezést. A korábban leírt konzultációs mechanizmust csak utólag „értjük bele” a szociális párbeszéd fogalmába.

 

Az Egységes Európai Okmány által elfogadott új 118b. cikk (hatályos számozás szerinti 139. cikk) azonban lehetővé tette, hogy a munkaadók és munkavállalók közötti szociális párbeszéd, „ha a felek kívánatosnak tarják, megállapodásos kapcsolatokat eredményezhet”. Az ezt követő időszakban közös állásfoglalások számos alkalommal születtek, megállapodások viszont egyetlenegyszer sem. Éppen ezért meg kell különböztetni a Jacques Delors által kezdeményezett autonóm szociális párbeszédet az egy évtizeddel későbbi Szociálpolitikai Megállapodástól.

 

Az Európai Bizottság a kezdeti kudarc ellenére sem adta fel, hogy az európai szociális párbeszéd szerződéses megállapodásokat és ennek eredményeként közösségi jogszabályokat eredményezzen. Ezt a törekvést jelzik a Maastrichti Szerződésről szóló fejezetben részletesen elemzett Szociálpolitikai Megállapodás rendelkezései.

 

A Szociálpolitikai Megállapodás 3. cikkének (1) bekezdése megerősíti, hogy a Bizottság köteles elősegíteni a szociális partnerek közösségi szintű konzultációját. A szociális partnerek közötti megállapodások konkrét eljárási szabályait a Szociálpolitikai Megállapodás 4. cikke tartalmazza. A 4. cikk (1) bekezdése tulajdonképpen megismétli a 138. [118a.] cikk szövegét, amikor kimondja, hogy a szociális partnerek közötti közösségi szintű párbeszéd, ha ezt kívánják, szerződéses kapcsolatokhoz vezethet, beleértve a megállapodásokat.

 

A gyakorlatban ez úgy néz ki, hogy az európai szociális partnerek bejelentik: tárgyalásokat kezdenek valamely kérdésről megállapodás kötése érdekében. A Bizottság a bejelentéstől számított 9 hónapra akár fel is függesztheti a jogalkotási eljárást, megvárva a szociális partnerek tárgyalásainak eredményét. Az autonómia elvéből kiindulva a Bizottság nem szólhat bele, hogy kik vesznek részt ebben a tárgyalásban, azt az európai szociális partnerek szabadon határozhatják meg.

 

Ha a szociális partnerek megállapodásra jutnak, akkor két út nyílik annak végrehajtására. Egyfelől lehetőségük van arra, hogy nemzeti tagszervezeteik tagországonként megkötött megállapodásokkal, kollektív szerződésekkel tegyék kötelezővé és kikényszeríthetővé az egyes tagállamokban az európai szintű megállapodást. Másfelől kérhetik az Európai Bizottságtól, hogy javasolja a Tanácsnak a megállapodás szövegének irányelv formájában történő elfogadását. Ennek eldöntésénél a Tanács két elvet vesz figyelembe:

– a reprezentativitás elvét amelynek során: a Bizottság és a Tanács felméri, hogy a szerződést aláíró szociális partnerek ténylegesen „reprezentálják-e” a szabályozott kérdés által érintettek teljes körét;

– a jogszerűség elvét amelynek segítségével: A Bizottság és a Tanács felméri, hogy a megkötött megállapodás szövege összhangban van-e a közösségi joggal.

 

Ezen szempontok alapján a Tanács vagy változtatás nélkül elfogadja, vagy elutasítja az irányelvet, de közben érintetlenül hagyja a megállapodás eredeti szövegét. A megállapodás szövegét tehát nincs joga módosítani. A szociális partnerek ezen jogszabályt eredményező munkája „alku a jog árnyékában” („bargaining in the shadow of the law”: Bercusson 1994, 20).

 

2.10.4. A szociális párbeszéd jövője az Európai Unióban

 

Az európai szintű szociális párbeszéd mára az európai szociális jogalkotás egyik elemévé vált. Az Európai Unió szintjén a szociális párbeszéd döntő mértékben bipartit jellegű. A szociális párbeszéd kiterjesztésére irányuló törekvéseket az Amszterdami Szerződés koronázta meg, amikor változatlan szöveggel emelte be a Római Szerződésbe a Szociálpolitikai Megállapodás szociális párbeszédre vonatkozó rendelkezéseit. Ettől a formálisnak tűnő módosítástól az várható, hogy a jövőben – az eddig meghozott két irányelv mellett – újabb irányelvek születnek majd az 1991-ben Maastrichtban megálmodott, de csak 1997-ben, Amszterdamban a Római Szerződés részévé vált eljárás alapján.

 

Az Európai Bizottság még 1996-ban, az Amszterdami Szerződés elfogadása előtt konzultációt kezdeményezett a szociális párbeszéd jövőjéről (COM [96] 448 final [18 September 1996]). Ennek az eredménye a Bizottság állásfoglalása a „közösségi szintű szociális párbeszéd módosításáról és továbbfejlesztéséről” (COM [98] 322 final [20 May 1998]). Az állásfoglalás szerint az alábbi négy területen kívánatos előrelépni a szociális párbeszéd javítása érdekében.

1.      az információáramlás és tájékoztatás javítása;

2.      a konzultációs fórumok, vagyis a fentiekben leírt bizottságok munkájának javítása;

3.      a partnerség erősítése a foglalkoztatás terén, azaz a Foglalkoztatási Állandó Bizottság működésének reformja;

4.      érdemi tárgyalások és újabb megállapodások kötésének ösztönzése (Ladó 1999, 14–16)

 

 

Ajánlott irodalom:

 

Bercusson, Brian 1994. The Dynamic of European Labour Law after Maastricht. Industrial Law Journal, Vol. 23. March No. 1. 18–29. o.

Weiss, Manfred 1992. The significance of Maastricht for European Community Social Policy. The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Spring, 10–13. o.

 

 

 

 

 

„Dánia a dánoké, nem?”

(Jersils vs. Dánia )

 

3.1. A szabad mozgás elvének kiterjesztése

 

A tagállamok közötti munkaerő-áramlás előmozdítása volt a Római Szerződés megalkotóinak egyik legfőbb célja. A személyek szabad mozgása az Európai Gazdasági Közösség „négy fő szabadságelvének” egyike, így a közösségi politikák között is kiemelt helyet kapott. A Római Szerződés 3. cikkének c. pontja szerint a Közösség tennivalói közé tartozik „a tagállamok között a személyek, szolgáltatások és a tőke szabad áramlását gátló akadályok megszüntetése”. Egy olyan gazdasági szerveződésben, mint a Közösség, mindennél fontosabb a rendelkezésre álló munkaerő lehető legjobb kihasználása. Így a személyek szabad mozgását azért kell biztosítani, hogy eljuthassanak oda, ahol munkájukra a legnagyobb szükség van, s ezáltal hosszú távon kiegyenlítődjenek a versenyfeltételek. Amint azt a korábbiakban láttuk, ennek az előfeltevésnek köszönhető, hogy a Római Szerződésben egyáltalán megemlítették a szociális biztonsági rendszereket, hiszen a munkaerő szabad mozgása nélkül szóba sem került volna a nemzeti szociális biztonsági rendszerek koordinációja. A szociális biztonsági rendszerek koordinációja ugyanis a szabad mozgás érvényesülésének egyik legfontosabb előfeltétele.

 

Bár a személyek szabad mozgását eredetileg tisztán gazdasági megfontolásból biztosították, a szabad mozgás elve túlmutat a gazdasági kérdések szabályozásán. Az alapítók által megálmodott egységes európai munkaerőpiac – ahol minden közösségi polgár egyenlő esélyekkel rendelkezik – jelentős mértékben kihat a munkavállalók szociális helyzetére. Az alapítók politikai célja az volt, hogy a szabad mozgás elve egyúttal a tagállamok népeinek egyre szorosabb kapcsolatát is szolgálja.

 

A személyek szabad mozgásának elve szerint a tagországok állampolgárai munkát vállalhatnak vagy vállalkozási tevékenységet folytathatnak a Közösségen belül bárhol, egyenlő bánásmódban részesülve minden más tagállam polgáraival és bármiféle, az állampolgárságon alapuló diszkriminációtól mentesen. A Római Szerződés a szabad mozgás elvéről a szociálpolitikai rendelkezésektől eltérően a Második rész III. címe alatt rendelkezik. A Római Szerződés ugyanis a szociális vonatkozású rendelkezéseket „Szociálpolitika” cím alatt a 136–151. [117–128.] cikkekben, míg a személyek szabad mozgásának elvét a 39–42. [48–51.] cikkekben „A személyek szabad mozgása, a szolgáltatások és a tőkemozgás szabadsága” cím alatt tartalmazza.

 

A személyek szabad mozgásának jelentéséhez a 39. [48.] cikk visz bennünket közelebb:

 

„ (1) A személyek szabad mozgása a Közösségen belül legkésőbb az átmeneti időszak végéig (1969. december 31-ig) megvalósul.”

(2) Ez a szabad mozgás magában foglalja a tagállamok munkavállalói között az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés eltörlését a foglalkoztatás, a bérezés, valamint minden más munka- és foglalkoztatási feltétel tekintetében.”

 

A hatályos számozás szerinti 39. cikk közvetlen hatályát a Bíróság a French Merchant Seaman’s esetben (167/73. [1974] ECR 359 ) állapította meg. A Van Duyn vs. Home Office esetben (41/74 [1975] ECR 1337) az is megállapítást nyert, hogy a 39. cikk rendelkezései kellő pontossággal határozzák meg a kötelezettséget ahhoz, hogy az közvetlen hatállyal rendelkezzen.[22]

 

A személyek szabad mozgásával kapcsolatos előírások alkalmazásában kiemelt szerepe van még a 12. [6.] cikkben megfogalmazott diszkriminációellenes klauzulának, amely elrendeli, hogy „tilos bármiféle megkülönböztetés a nemzeti hovatartozás alapján”. A diszkrimináció valamennyi formája, így a közvetlen és a közvetett diszkrimináció is jogellenes, ha a külföldi munkavállalókat az adott tagállam munkavállalóival összehasonlítva hátrányosan érinti (152/73 [1974] ECR 153). A 7. cikk jelentőségét nehéz túlbecsülni, hiszen a Bíróság számtalanszor hívta segítségül annak „szellemét” a kétértelmű rendelkezések alkalmazásánál s az esetleges joghézagok kitöltésénél.

 

A 39. cikk elemzésénél nem szabad megfeledkeznünk arról a tényről, miszerint a Római Szerződés nem egy minden embert egyaránt megillető jogot alapított, hiszen csak a tagállamok munkavállalói, önfoglalkoztatói és szolgáltatói számára garantálja a szabad mozgást.

 

A 12. cikk is csak a „Szerződés alkalmazási körén belül” értelmezendő. A Dona vs. Mantero ügyben (13/76 [1976]ECR) azt az olasz szabályt kifogásolták, hogy csak olyan olasz labdarúgók kaphattak játékengedélyt mint hivatásos játékosok, akik tagjai voltak az Olasz Labdarúgó Szövetségnek. A Bíróság kimondta, hogy a sporttevékenység csak annyiban tartozik a közösségi jog körébe, amennyiben az gazdasági tevékenységet valósít meg a szerződés 2. cikke értelmében. Éppen ezért a közösségi jogot sérti a külföldi játékosokra vonatkozó általános tilalom. Ugyanakkor egyes, nem gazdasági érdekkel, hanem csupán a sporttal összefüggő mérkőzésekről – nemzetközi barátságos találkozókról – ki lehet zárni őket (13/76 [1976] ECR 1333).

A Római Szerződés 39. (3) [48. (3)] cikk szerint a szabad mozgás magában foglalja azt a jogot, hogy a munkavállalók:

a) a ténylegesen fennálló állásajánlatokra jelentkezhessenek;

b) ebből a célból a tagállamok területére szabadon belépjenek;

c) valamely tagállam területén tartózkodjanak azért, hogy ott alkalmazottként munkát végezhessenek az adott tagállam állampolgárainak foglalkoztatására vonatkozó jogi előírásoknak megfelelően;

d) a foglalkoztatás megszűnése után olyan feltételek mellett maradjanak a tagállam területén, melyeket a Bizottság rendeletben állapít meg.

 

A munkaerő szabad áramlásának megvalósítását fokozatos lépésekkel kívánták elérni, így:

a) a munkaügyi igazgatás területén, a tagállamok közötti szoros együttműködés biztosításával;

b) a munkahelyek betöltésére vonatkozó próbaidő, illetve egyéb eljárások és más igazgatási korlátozások eltörlésével;

c) minden olyan határidő és egyéb korlátozás megszüntetésével, amelyek a munkahely szabad megválasztását akadályozzák;

d) olyan rendszer kialakításával, mely „alkalmas a munkaerő-kínálat és- kereslet közötti kapcsolat megteremtésére, illetőleg egyensúly fenntartására” – 40. [49.] cikk.

 e) Az EK a fiatal munkavállalók mobilitását közös programokkal segíti elő – 40. [49.] cikk.

 f) Az Európai Tanács jogosult meghozni azon jogszabályokat, amelyek a szabad munkaerő-áramlás elvét átültetik a tagállamok gyakorlatába – 40. [49.], 42. [51.] cikkek.

 

A Római Szerződést követő években a jogalkotás a szabad mozgást gátló adminisztratív akadályok (vízum, munkavállalási és tartózkodási engedély stb.) lebontására koncentrált. A 60-as évek közepére nyilvánvalóvá vált, hogy szélesebb mandátumú jogalkotás szükséges ezen a területen ahhoz, hogy a munkavállalók és családjaik ténylegesen integrálódjanak a befogadó társadalomba. Ebben az időszakban a migráns munkások lakáshelyzetének, gyermekeik megfelelő színvonalú oktatásának rendezésére születtek jogszabályok.

 

A 70-es és 80-as években született dokumentumokban – közöttük az Egységes Európai Okmány, valamint a Közösségi charta a munkavállalók alapvető szociális jogairól – újra és újra megerősítést nyert a szabad mozgás alapelve. A 90-es évek elején kiterjesztették a tartózkodás jogát a nyugdíjasokra, a diákokra és a magukat önerőből eltartókra is.

 

Alapvető fordulatot jelzett a Tanács 90/364/EGK irányelve,[23] amely szerint a tagállamok általában kötelesek megadni a tartózkodás jogát azoknak az EK-polgároknak és hozzátartozóiknak, akiket ez a jog a közösségi jog korábbi szabályai szerint nem illetett meg. Szintén a 90-es évek elejének fejleménye, hogy a tagállamoknak meg kell adniuk a tartózkodás jogát a már nyugdíjba vonult közösségi polgároknak (Tanács 90/365/EGK irányelve[24]), valamint az oktatási intézmények hallgatóinak. A Tanács 93/96/EGK irányelve[25] szerint a tartózkodás joga a diákok esetében a tanulmányok idejére korlátozódik. A tartózkodást mindhárom irányelv esetében csak akkor engedélyezik, ha a jogosultak a befogadó államban teljes körű betegbiztosítással és elegendő anyagi forrással rendelkeznek ahhoz, hogy ne szoruljanak rá az adott állam szociális ellátórendszerének támogatására (Kende 1995, 388). Ezek a jogszabályok csak a tartózkodási jog tekintetében kezdték meg azon korlátozások lebontását, amelyek meggátolják a szabad mozgás jogának kiterjesztését.

 

 

3.2. A munkavállaló és a családtag fogalma

 

A Római Szerződés nem ad választ arra a kérdésre, hogy ki a munkavállaló. Ugyanakkor az Európai Bíróság fontosnak vélte, hogy a munkavállaló kifejezés egységes közösségi jelentéssel bírjon, s közösségi fogalommá váljon, mivel csak így tartható a közösségi intézmények ellenőrzése alatt a szabad mozgás elvének érvényesítése.

A közösségi jog a Levin-ügy kapcsán (53/81 [1982] ECR 1035 megteremtette a „közösségi munkavállaló” fogalmát). Mrs. Levin Hollandiában szeretett volna letelepedni dél-afrikai férjével, és ott részmunkaidőben akart dolgozni. Keresete azonban nem érte el a holland minimálbér összegét, ezért a holland hatóságok elutasították a 39. [48.] cikkre alapozott tartózkodási engedély iránti kérelmét. A Bíróság ítéletében kimondta, hogy a részmunkaidőben munkát vállaló is a „munkavállalók” jogait élvezi, amennyiben munkája „tényleges és hatékony gazdasági tevékenység”. Az sem akadály, ha a részmunkaidős munkavállaló bére kevesebb a minimálbérnél, az azonban nem lehet a megélhetési költségekhez képest jelképes összegű, mellékes bevétel.

 

A Lawrie-Blum-ügyben (66/85 [1986] ECR 2121) a Bíróság úgy rendelkezett, hogy a munkavállaló fogalmát objektív kritériumok – jogok és kötelezettségek – alapján kell meghatározni. Munkaviszonynak az a kapcsolat minősül, amelyben „...egy személy meghatározott ideig szolgáltatást nyújt egy másik személy részére annak irányítása alatt, amiért díjazásban részesül”. Mindezen szempontok alapján az ügyben érintett gyakorló tanár munkavállalónak minősült.

 

A Kempf-ügyben (139/85 [1986] ECR 1741) egy német zenetanár heti 12 órát tanított Hollandiában. Jövedelme még a létminimumot sem érte el, ezért ott szociális támogatásban részesült. Arra hivatkozva tagadták meg tőle a tartózkodási engedélyt, hogy alacsony jövedelme miatt nem jogosult a munkavállalónak járó kedvezményekre. Ezzel szemben a Bíróság kimondta: ha egyszer már megállapítást nyert a tényleges munkaviszony fennállása, akkor az már lényegtelen, hogy a munkavállaló a munkabéréből meg tud-e élni, vagy pedig szociális segélyre szorul. A szabad mozgás jogát, mint minden szabadságjogot, a Bíróság rendkívül tágan értelmezi.

 

A munkavállalók Közösségen belüli szabad költözéséről szóló 1612/68/EGK rendelet[26] preambuluma szerint „a szabad költözés a munkavállalók és családtagjaik alapvető joga”. Ez az egyetlen olyan rendelkezés, amikor a közösségi jog a nem közösségi polgárok részére is lehetővé teszi a szabad mozgás jogának élvezetét. A munkavállaló családtagjának minősül:

-                    a munkavállaló házastársa és azok a leszármazottai, akik még nem töltötték be 21. életévüket vagy még eltartottak;

-                    a munkavállalónak és házastársának eltartott felmenő ági rokonai [1612/68/EGK rendelet 10. cikkének (1) bekezdése].

 

Az egyetlen korlátozás, hogy a munkavállaló családja számára olyan lakást tudjon biztosítani, amely megfelel a hasonló hazai munkavállalók életkörülményeinek [1612/68/EGK rendelet 10. cikkének (3) bekezdése]. Az esetjog szerint az élettárs nem minősül házastársnak, hiszen a Reed - esetben (59/85 [1986] ECR 1283) a Bíróság elutasította egy angol hölgy kérelmét, aki élettársi kapcsolatra hivatkozva kívánt élni a családtag jogaival. Ugyanakkor a jogilag érvényes házasság esetén nem fosztja meg a házastársat a családtag jogaitól az a tény, hogy a házastársi életközösség már véglegesen felbomlott közöttük. A Diatta-esetben (267/83 [1985] ECR 567) a házastársak nem váltak el, de már huzamosabb ideje külön éltek. A Bíróság szerint az ilyen esetekben a feleség mindaddig családtagnak minősül, amíg a házasságot ténylegesen fel nem bontják. Az R. v. Home Department esetben (C-370/90 n.y.r.) a házasság felbontása iránti eljárás már megindult, de maga a házasság ettől még teljes mértékben érvényes volt. Az ítélet szerint a jogi eljárás befejezéséig még megilleti a házastársat a családtag státusa. A házasság felbontására irányuló eljárás megindítása nem fosztja meg a házastársat a családtag jogaitól.

 

 

3.3. A munkavállalók jogai

 

3.3.1. Első szakasz: az utazási és tartózkodási korlátozások megszüntetése

 

A Tanács 68/360/EGK irányelve[27] a munkavállaló kiutazásával, másik tagállamba való belépésével, valamint tartózkodásával kapcsolatos alapvető normákkal segíti elő a Római Szerződés 39. [48.] cikk (3) bekezdése b. és c. pontjának érvényesülését. A szabad mozgás gyakorlásának előfeltétele, hogy a munkavállaló el tudja hagyni azt az államot, ahol családjával eddig élt. Ehhez elegendő egy általánosan elfogadott útiokmány felmutatása, s nem követelhető kilépő vízum vagy vele egyenértékű irat. Ezzel a joggal értelemszerűen nem élhetnek a börtönbüntetésüket töltő személyek.

 

Ugyanezen szabályok érvényesülnek a másik tagállamba történő beutazáskor. A Commission v. Belgium ügyben (321/87 [1989] ECR 997) a belga hatóságok időnként tartózkodási engedély felmutatását kérték Belgiumban élő nem belga állampolgároktól. A Bíróság szerint az ilyen intézkedések csak akkor korlátozzák tiltott módon a személyek szabad mozgását, ha a hatóság tevékenysége rendszeres, önkényes és szükségtelenül korlátozó. A vitatott esetben megítélésük szerint a hatóság fellépése nem önkényes vagy szükségtelenül korlátozó, így nem elégíti ki a három előfeltételt.

 

A tagállamok kötelesek biztosítani a munkavállalónak és családtagjainak a tartózkodás jogát, ha rendelkeznek az előírt dokumentumokkal, különösen az állampolgárságot, személyazonosságot igazoló okmánnyal. A Giagounidis vs. Stadt Reutlingen ügyben (376/89 [1991] ECR I-1069) kimondták, hogy az érintett tagállam köteles megadni a tartózkodási engedélyt az érvényes személyi igazolványt felmutató munkavállalónak, még ha az nem is jogosítja őt fel a másik állam elhagyására. A tartózkodási engedély 5 évig érvényes, és automatikusan megújítható.

 

3.3.2. Második szakasz: az egyenlő bánásmód biztosítása

 

A szabad mozgást szabályozó rendeletek közül kiemelkedik a munkavállalók Közösségen belüli szabad költözéséről szóló 1612/68/EGK rendelet, amely az egyenlő bánásmód elvének érvényesülését biztosítja a foglalkoztatás során. Ez a rendelet az egyenlő bánásmódot biztosító jogszabályok sorában utolsóként született meg 1968-ban. A 1612/68/EGK rendelet a korábban hatályban lévő 15/1961/EGK[28] és a 38/1964/EGK[29] rendeleteket váltotta fel.

 

Bármely – legyen az állandó, idény- vagy határon átjáró (ingázó) – munkavállaló közösségi polgár jogosult a Közösség más országaiban munkát vállalni, és oda családtagjai is elkísérhetik őt [1612/68/EGK rendelet 1. cikk (2)] bekezdés]. A tartózkodási engedély megadásának többé-kevésbé automatikusnak kell lennie. A munkáltatóknak és munkaügyi hivataloknak más tagország munkavállalóit pontosan ugyanolyan elbánásban kell részesíteniük, mint saját állampolgáraikat (1612/68/EGK rendelet 2. és 5. cikk). Mindazok az egészségügyi, szakmai és egyéb kritériumok jogellenesek, amelyek csupán az állampolgárság alapján tesznek különbséget. Így például egy másik tagállam munkavállalója nem kötelezhető olyan egészségügyi vizsgálatra, mely egy helyi munkavállaló számára sem kötelező (1612/68/EGK rendelet 6. cikk). A Groener v. Minister for Education ítéletben (379/87 [1989] ECR 3967) a Bíróság megengedte, hogy a munkáltatók bizonyos állások esetén a nyelvtudást kössék ki feltételként. Az eset különösen figyelemreméltó, mert a Bíróság igencsak eltért gyakorlatától, amikor egyáltalán nem megszorítóan értelmezte a szabadságjog nyelvi korlátait. A Bíróság ugyanis azzal indokolta ítéletét, hogy a korlátozást a gaelic nyelv, vagyis a nemzeti kultúra és identitás támogatása indokolta.

 

Valamely tagállam állampolgára, aki közösségi munkavállaló, ugyanazon szociális és adókedvezményeket élvezi, mint a hazai munkavállalók (1612/68/EGK rendelet 7. cikk). A Bíróság a lehető legszélesebben értelmezte a „szociális előny” kategóriát, kiterjesztve azt a munkaviszonyon kívül kapott juttatásokra is.

 

Az egyenlő bánásmód kiterjed az oktatásra, szakképzésre és átképzésre is. A Lair vs. University of Hannover esetben (39/86 [1988] ECR 3161) a Bíróság különbséget tett egyfelől az akaratlanul munka nélkül lévő, de az adott államban jogszerűen tartózkodó munkavállaló, másfelől azon munkavállaló között, aki azért hagyott fel munkájával, hogy a befogadó államban tanulmányokat folytasson. Az utóbbi személy csak akkor válik jogosulttá a hazai polgárokkal azonos ellátásokra és oktatási támogatásokra, ha tanulmányai szervesen kapcsolódnak a korábban végzett munkájához. Ezzel azt kívánták megakadályozni, hogy egy rövid idejű munkavállalással egyesek vissza tudjanak élni az egyenlő bánásmód elvével, és így szerezzenek számos jogosultságot egy másik tagállamban. A jogokkal való visszaéléshez a Bíróság nem kívánt segédkezni.

 

A közösségi munkavállalók ugyanolyan feltételekkel lehetnek szakszervezeti tagok vagy tisztségviselők, mint a hazai munkavállalók (1612/68/EGK rendelet 8. cikk), különösen nem lehet megtagadni tőlük a szakszervezeti választásokon való részvétel jogát. Az Association de Soutien esetben (213/90 [1991] ECR I-3507) a Bíróság közösségi jogba ütközőnek ítélte azt a szabályt, amely szerint a migránsoktól megtagadták azt a jogot, hogy leadják szavazatukat egy olyan szakszervezet tisztségviselőinek megválasztásakor, amelynek ők is tagjai voltak, és tagsági díjat kellett fizetniük. A 1612/68/EGK rendelet tehát széles területen szüntette meg a nemzeti jogrendszerekben az egyenlő bánásmód jogi korlátait.

 

 

3.3.3. Harmadik szakasz: a tartózkodás joga a foglalkoztatás megszűnését követően

 

A Bizottság 1251/70/EGK rendelete[30] a szerződés 39. [48.] cikk (3) d. pontjában foglalt jogot tölti meg tartalommal, s rendelkezik arról, hogy milyen feltételek esetén maradhat egy munkavállaló, illetve családtagja a befogadó államban azt követően, hogy különböző okok miatt gazdaságilag inaktívvá vált. A rendelet szerint az a munkavállaló jogosult valamely tagállam területén maradni, aki:

-                    a foglalkoztatás befejezésekor a nyugdíjkorhatárt elérte, ott legalább 3 éve tartózkodik, és 12 hónapig foglalkoztatták;

-                    munkáját tartós munkaképtelenség miatt vesztette el, és legalább 2 éve lakik a befogadó államban;

-                    háromévi munka után másik tagállamban vállal munkát, de lakóhelyét az előző tagállamban megtartja, és oda rendszeresen visszatér.

 

3.3.4. A SEDOC- és az EURES-rendszer

 

Az 1612/68/EGK rendelet létrehozott egy olyan igazgatási együttműködési rendszert, amely a betöltendő állásokra vonatkozó információáramlást biztosítja a tagállamok között: ez a SEDOC-rendszer. A SEDOC-rendszer a megüresedett, meghirdetett állások nyilvántartásán alapult. A betöltetlen munkahelyekre és a jelentkezésekre vonatkozó információt az egyes tagállamokban létrehozott SEDOC-irodák juttatták el a többi tagállam SEDOC-irodáihoz. Az állásajánlatok és a munkahelyekre történő jelentkezések cseréjén túl a SEDOC információt nyújtott azoknak, akik más országban akartak munkát vállalni, és azoknak a munkáltatóknak, akik országukban nem találták meg a kívánt munkaerőt.

 

A betöltendő állások és a munkahelyekre történő jelentkezések száma közötti óriási eltérés, a magas munkanélküliség és a munkavállalók idegenkedése a más országban történő munkavállalástól egyaránt lehetetlenné tették a rendszer hatékony működését. Mindezen működési zavarok kiküszöbölése érdekében 1992-ben az EURES-rendszer váltotta fel az elavult SEDOC-rendszert, amelyben valamennyi tagállam „külön hivatala” nem csupán a társhivataloknak, hanem az Európai Koordinációs Irodának is megküldi a szakmák és területek alapján tagolt összeállításait az állásajánlatokról, munkát keresőkről stb. [1612/68/EGK rendelet 15. cikk (19) bekezdése].

 

 

3.4. A szabad mozgás korlátai

 

Amint az a korábbiakból kitűnt, a Bíróság a szabadságjogokat a lehető legszélesebben értelmezte, elévülhetetlen érdemeket szerezve a szabad mozgás elvének kiterjesztésében. A szabad mozgás bárminemű korlátozásánál azonban a Bíróság pontosan ellenkező álláspontra helyezkedett. A kivételeket a lehető legszűkebben értelmezi a visszaélések elkerülése és a szabadságjogok kiterjesztése végett. Fontos hangsúlyozni, hogy a Bíróság munkája eredményeként vált a közösségi jog meghatározó alapelvévé: a szabadságjogok bármiféle korlátozása csak kivételes esetben lehetséges.

 

A legszélesebb értelmű korlátozás az, hogy a szabad mozgás joga csak a közösségi tagállamok polgárait illeti meg. Az a korlátozás, hogy ezen polgárok közül is csak a munkavállalókat, illetve az önfoglalkoztatókat illeti meg, a 90-es évek elejétől visszaszorulni látszik. Ugyanakkor a tagállamok még mindig idegenkednek egy mindenkit megillető, „generális jogosultság” bevezetésétől. Attól tartanak ugyanis, hogy önmaguk eltartására nem képes személyek tömegei áramlanak majd a Közösség szegény államaiból a gazdagabbakba a jobb ellátás és életszínvonal reményében akiknek teljes körű egészségügyi és szociális ellátását a gazdag befogadó államok adófizetőinek pénzéből kell majd fedezni. A Szerződés célja pedig nem egy „szociális népvándorlás” gerjesztése. A korlátlan szabad mozgás véleményünk szerint vagy a szociális ellátórendszerek harmonizációjával, vagy pedig a gazdasági különbségek jelentős csökkenésével együtt valósulhat meg.

 

3.4.1. Közszolgálat

 

A Római Szerződés 39. [48.] cikk (4) bekezdése értelmében a szabad mozgás alapelve nem vonatkozik a közszolgálatokra. E kivétel pontos jelentését és alkalmazási körét az esetjogból „hámozhatjuk ki”. A Bíróság a Sotgiu vs. Deutsche Bundespost esetben (152/73 [1974] ECR 153) úgy határozott, hogy ezt a kivételt a lehető legszűkebben kell értelmezni. Az ítélet szerint a Római Szerződés 39. [48.] cikk (4) bekezdésére csak az alkalmazással kapcsolatosan lehet hivatkozni, a munkaviszonyból eredő más különbségtétel esetén (pl. a bérkülönbség) sohasem. A kivétel csak olyan munkakörök betöltésére vonatkozik, melyek a közigazgatás részét alkotják. A munkavállaló és a munkáltató intézmény közötti kapcsolat jogi természete – magánjogi szerződés vagy közjogi kinevezés – lényegtelen. A Commission v. Belgium ügyben a Bíróság a közszolgálatot közösségi fogalomnak nyilvánította, amely csupán a hatósági tevékenységre alkalmazható, és célja szerint csak azokra az alkalmazottakra vonatkozik, akik a közjog által biztosított hatalom gyakorlásában, továbbá az államérdek biztosításában közvetlenül vagy közvetve részt vesznek (Steiner 1990, 211).

 

A Bíróság a közszolgálat definiálásánál az intézményi, organikus szemlélettel szemben funkcionalista megközelítést alkalmazott. Az intézményi szemlélet a személyzetet az intézménnyel egy egységhez tartozónak tekinti, függetlenül az egyén tényleges szerepétől. Ezzel szemben a funkcionalista megközelítés mindenekelőtt az egyén funkcióját és a szervezetben betöltött szerepét vizsgálja. Ezzel a megközelítéssel az állami munkahelyek döntő többsége, így a pedagógusok, ápolók, önkormányzati előadók, tengerészek, kutatók stb. kívül esnek a 39. cikk (4) bekezdésének hatókörén. Ezekben a munkakörökben tehát nem kell egyenlő bánásmódot biztosítani a többi tagállam polgárainak. Mivel a Közösség munkavállalóinak jelentős része dolgozik a közszolgálatban, ez jelentősen csökkenti a szabad mozgás jogát élvező munkavállalók körét.

 

3.4.2. Korlátozások a közrend, a közbiztonság és a közegészségügy érdekében

 

A külföldi állampolgárok mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közrend, közbiztonság és közegészségügy alapján igazolható különleges intézkedések koordinálásáról szóló, 64/221/EGK irányelv[31] rendelkezik a kivételek újabb csoportjáról. Az irányelv alapján a személyek szabad mozgását csak a közrend, közbiztonság és közegészségügy által igazolt esetekben lehet korlátozni.

 

Az irányelv szerint a közrend, közbiztonság és közegészségügy alapján hozott intézkedések nem szolgálhatnak gazdasági célokat (Tanács 64/221/EGK irányelve 2. cikk). Az egyes személyekre vonatkozó döntések csak és kizárólag „az illető egyén személyes magatartása” alapján hozhatók meg. Korábban hozott „büntetőítéletek” önmagukban nem képezhetik ilyen intézkedések alapját (Tanács 64/221/EGK irányelv 3. cikk). Kiutasítást csak akkor lehet alkalmazni más tagállam polgárával szemben, ha az súlyos bűncselekményt követett el, csekély jelentőségű bűncselekmény erre nem teremt alapot (118/75 [1976] ECR 2057). Korábbi büntetőügyben hozott ítéletet pedig csak akkor lehet figyelembe venni, ha az eset körülményei bizonyítják, hogy az egyén viselkedése jelenleg is fenyegetést jelent a közérdekre nézve (30/77 [1977] ECR 1999).

 

Az egyén személyes magatartásának jelentését a Bíróság a Van Duyn vs. Home Office ügyben (41/74 [1974] ECR 1337) hozott ítéletében határozta meg. Ms Van Duyn-t azért nem engedték belépni Angliába, mert a Szcientológus Egyháznak akart dolgozni, amelyet ugyan nem tiltottak be az Egyesült Királyságban, de tevékenységét „társadalmilag károsnak” nyilvánították. A Bíróság úgy rendelkezett, hogy az egyén múltbeli tevékenységére hivatkozva nem lehet megtagadni tőle a szabad mozgás jogát. Ugyanakkor egy ilyen „destruktív szektához” tartozás az egyén személyes magatartásának számít, mivel az a szervezet tevékenységében való önkéntes részvételt s annak céljaival való azonosulást jelent. Az egyén magatartásának nem kell feltétlenül jogellenesnek lennie. Elegendő azt igazolni, hogy az társadalmilag káros.

 

A szabad mozgás korlátozásának okát közölni kell az illető személlyel, „kivéve, ha ez az adott állam biztonságának érdekével ellentétes” (Tanács 64/221/EGK irányelv 6. cikk). Az állami intézkedések ellen meg kell adni az illető személynek a fellebbezés lehetőségét, illetve biztosítani kell számára „ugyanazokat a jogorvoslati eszközöket, amelyekkel az adott állam polgárai élhetnek a közigazgatási szervek intézkedéseivel szemben” (Tanács 64/221/EGK irányelv 8. cikk). Nem lehet más tagállam polgárával szemben olyan intézkedést alkalmazni, amelyet hasonló esetben a hazai polgárokkal szemben nem alkalmaznának (36/74 Rutili [1975] ECR 1219).

 

 

3.5. A szabad mozgás és az Unió keleti bővítése

 

A 90-es években a szabad mozgás alapelve már egyáltalán nem számít a legfontosabb közösségi kérdések közé. Ennek egyik oka abban keresendő, hogy mind a Közösség, mind pedig a tagállamok már régen megalkották a rendszer zökkenőmentes működéséhez szükséges szabályokat. A másik oka, hogy a munkaerő áramlása a tőke, szolgáltatások „áramlásához” képest erősen korlátozott maradt. A kérdés politikai élét pedig az vette el, hogy a várakozásokkal ellentétben a később csatlakozott Görögországból, Spanyolországból és Portugáliából évente csupán néhány tízezren próbáltak szerencsét más tagállamban. Sokkal inkább jellemző az a folyamat, hogy a gazdagabb tagállamok versenyképes tudással rendelkező orvosai, menedzserei tekintik célpontnak például a spanyol egészségügyet, de leginkább az idegenforgalmat. Ennek a folyamatnak a legfőbb tanulsága, hogy a jogi akadályok lebontása ellenére nyelvi, szakmai, kulturális, tradicionális tényezők fékezik a munkaerő érzékelhető mértékű áramlását.

 

Az Unió keleti bővítése merőben új helyzetet teremt ezen a téren is, hiszen egészen más összefüggésben merül fel a személyek szabad mozgása. Már korántsem az a cél, hogy a munkaerő a lehető legkönnyebben eljusson az Unió legtávolabbi végébe is. A magas munkanélküliség, valamint az olcsó és – egyesek víziója szerint – mobil keleti munkaerőtől való félelem most inkább arra sarkallja az érintett tagállamokat, hogy minél távolabbra halasszák azt a napot, amikor a lengyel, magyar, cseh munkavállalók szabadon, korlátozásoktól mentesen jelenhetnek meg a skót, a dán, vagy az osztrák munkaerőpiacon. Ezek a félelmek azonban nem minden csatlakozásra váró ország esetében megalapozottak. A kelet-európai munkavállalók mobilitása és mobilitási hajlandósága országonként jelentős eltérést mutat.

 

A bizottsági tisztségviselők az EU bővítésének időszakában már kevésbé a szabad mozgás további kiterjesztésén, mint inkább a leendő új tagországokkal szemben alkalmazandó átmeneti mentességhez szükséges technikai szabályokon törik a fejüket. Átmeneti mentességen azt az időszakot értjük, ameddig egy adott szabály – például a szabad mozgásra vonatkozó közösségi szabályok összessége – a meghatározott tagország tekintetében csak egy későbbi, meghatározott időpontban lép életbe.

 

 

 

 

Ajánlott irodalom

Lukács Éva 1999. Morzsák a személyek szabad mozgása témaköréből. Esély, 2. sz. Különszám, 91–102. o.

Nagy Boldizsár 1997. Magyarország az Európai Unió peremén: uniós jog és nemzetközi együttműködés a migráció terén. Acta Humana, 27. sz. 9. o.

O`Keeffe, D. 1992. The free movement of persons and the single market. European Law Review, 1. sz. 3–19. o.

Tóth Judit 1991. Migrációs politika: a csatlakozás hátramozdítója? Európai Tükör, 1. sz. 60. o.

White, R. 1992. An update on free movement of workers. European Labour Review, 6. sz. 522–533. o.

 

 

 

 

„… Az Európai Szociális Alapot semmiképpen sem lehet az EGK alapítói részéről az intervencionista filozófia iránti elkötelezettségként értékelni…”

 (Van Meerhaeghe)

 

 

 4.1 Az Európai Szociális Alap a strukturális politikák rendszerében

 

A gazdasági és szociális kohézió – bár jelentősen változó tartalommal, de – a kezdetektől szerepelt az európai integráció célkitűzései között. Az egyenlőtlenségeket csökkenteni igyekeznek mind a tagállamokon belül, mind pedig a tagállamok között. Ezeknek a céloknak az elérésére három szinten törekednek:

1.      a kohézió a tagállamok számára is célkitűzés, amelyet megfelelő gazdaságpolitikai eszközökkel kell megvalósítaniuk;

2.      a Közösség politikáit a kohézió célkitűzésére tekintettel hajtja végre;

3.      a Közösség strukturális politikáit közvetlenül e céllal hajtja végre.

 

A gazdasági és szociális kohézió megteremtésére irányuló közösségi intézkedéseket nevezzük tehát strukturális politikának. A strukturális politika a meg valósítását szolgáló ún. strukturális eszközök rendszere, – négy évtized változásai eredményeként – mára négy alrendszert foglal magába:

·            a Strukturális Alapok,

·            az Európai Beruházási Bank (továbbiakban: EIB),

·            az Európai Szén- és Acélközösség (továbbiakban: ESZAK), valamint

·            a Kohéziós Alap tevékenységét.

 

Strukturális Alapokon az alábbiakat értjük:

– Európai Szociális Alap (ESF),

– Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERDF),

     – Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EAGGF),

– Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (FIFG).

 

Kezdetben strukturális eszközökön az 1951-ben létrejött Európai Szén- és Acélközösség, az 1958-tól működő Európai Szociális Alap és az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap tevékenységét értették.

Az ESZAK szociális és gazdasági szerepet játszott a hatáskörébe tartozó ágazatokban, kölcsönöket folyósított a munkavállalók újrafoglalkoztatásának elősegítésére. Mivel az ESZAK-Szerződés 2002-ben lejár, így hitelezési tevékenysége fokozatosan meg szűnik.

 

A – eltérően a költségvetési eszközöktől – non-profit alakult meg

Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap orientációs fejezete a tagállamokkal és helyi hatóságokkal együttesen megvalósuló programokhoz nyújt társfinanszírozást, amelyek céljai:

– a mezőgazdaság és az erdészet szerkezeti átalakítása, ideértve az értékesítést és a feldolgozóipart,

– a hátrányos természeti adottságok kiegyenlítése a mezőgazdaságban,

– a mezőgazdasági kistermelők kiegészítő tevékenységének fejlesztése mindkét nem vonatkozásában,

– a vidéki területek társadalmi szerkezetének fejlesztése és a természetes erőforrások kiaknázása.

 

A Közösség bővítésének első körét[32] követően hozták létre az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERDF). Az ERDF célja, hogy csökkentse a régiók közötti fejlettségi különbséget. Ekkor vezették be a Közösség gazdag és szegény régiói közötti forrásmegosztás fogalmát. Az ERDFa tagállamokkal és a helyi hatóságokkal együttműködve a következő programok finanszírozásához járul hozzá:

-        munkahelyek teremtését vagy megtartását lehetővé tevő termelő beruházások;

-        infrastrukturális beruházások;

-        beruházások az oktatás és egészségügy területén;

-        kutatáshoz és fejlesztéshez való hozzájárulás;

-        a gazdasági tevékenység támogatására irányuló együttes intézkedések.

 

1987 egy új korszak kezdetét jelentette, hiszen az Egységes Európai Okmány említette először a gazdasági és szociális kohéziót mint a Közösség elsődleges fontosságú célját. A Kohéziós Alapot és a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközt (FIFG)???????viszont már a Maastrichti Szerződés hozta létre. A Kohéziós Alap célja az Unió legkevésbé fejlett országainak (Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország) támogatása, ahol az egy főre eső GDP a közösségi átlag 90%-a alatt van. A Kohéziós Alap társfinanszírozást nyújt infrastrukturális programokhoz a közlekedési hálózatok és a környezetvédelem terén.Mikor jött létre és hová kerüljön?

Az Európai Beruházási Bank non-profit alapon működik, célja, hogy a kevésbé fejlett régiók fejlődését támogassa a következő eszközökkel: a vállalkozások versenyképességének növelése, a kisvállalkozások támogatása, transz-európai közlekedési, távközlési, energiaszállítási hálózatok kialakítása, a környezet védelme, az életminőség javítása, az energiaköltségek csökkentése, a természeti erőforrások észszerű felhasználása.

 

Ide kellene egy záró mondat!

s a bemutatjuk

 

4.2. Az alapító atyák és az Európai Szocális Alap

 

Az ESF a belső piac szociális megfelelője. Az európai integrációs folyamat kezdete óta egyértelmű, hogy a belső piac kiteljesítése a közös szociálpolitika egyik eszköze lehet. Az egyre hatékonyabb belső piac és a kezdeményező, aktív szociálpolitika együtt teheti lehetővé, hogy az EU versenyképes maradjon a világpiacon.

Ennek a szemléletnek a jegyében hívta életre a Római Szerződés az Európai Szociális Alapot (továbbiakban: Alap) azzal a szándékkal, hogy pénzügyi fedezetet nyújtson a változó társadalmi és foglalkoztatási helyzet kezelésére. Az Európai Szociális Alap a leghosszabb ideje működő strukturális alap, a Közösség részpolitikáinak egyik legfontosabb eleme, amelyről a Római Szerződés 123–126. cikkelyei szólnak. Az alap célja, hogy a belső piacon javítsa a foglalkoztatási lehetőségeket, „megkönnyítse az elhelyezkedés lehetőségét, és megnövelje a dolgozók földrajzi és szakmai mobilitását, valamint megkönnyítse az ipari változásokhoz és a termelési rendszer fejlődéséhez való alkalmazkodást, kiváltképpen a szakképzés és átképzés által” (Római Szerződés 123. cikk). Ez a tematikus mandátum 1957 óta megállta az idő próbáját, hiszen azóta változatlanul ez a rendelkezés adja az Alap működésének jogi alapját.

??????- Maastricht??

Ezzel választ is kapunk arra az alapvető kérdésre, mennyire „szociális” a Szociális Alap. A kezdetekben tehát sokkal inkább a szabad mozgás gyakorlati érvényesülését segítő támogatási formáról volt szó, mintsem egy szociális szempontok alapján támogatást nyújtó pénzalapról.

Ennek megfelelően az alap működését eredetileg két területre korlátozták:

-        a szakképzési és újraletelepedési juttatásra, valamint

-        az olyan dolgozóknak nyújtott ideiglenes segélyre, akiket az átalakuló vállalatok ideiglenesen leépítettek (Római Szerződés 125. cikk).

 

A Római Szerződés azonban előírta, hogy az átmeneti időszak végén[33] tekintsék át és az alap fejlesztése érdekében – esetleg – változtassák meg ezt a szabályt.[34] Az alap működtetését a Bizottságra bízták, amelyet munkájában a kormányok, szakszervezetek és munkáltatók képviselőiből álló Szociális Alap Bizottság[35] segített.

 

Az EK alapítói olyan eszköznek tekintették az alapot, mely elősegítheti a dolgozók földrajzi és foglalkozási mobilitását. Az alap működését úgy tervezték, hogy a munkaerő hatékonyabb képzésével segíti a jobb munkahely, s a magasabb életszínvonal elérését, és nem a meglévő munkahelyek védelméhez és a munkanélküli ellátásokhoz nyújt támogatást. Az Alaphoz kezdetben akkor lehetett támogatásért fordulni, ha valamely cég végleg „bezárt”, vagy dolgozóinak legalább 10 százalékát (minimum 10 főt) leépítette. Ha a cég a termelés modernizálása miatt ideiglenesen elbocsátotta dolgozóinak egy részét vagy foglalkoztatásukat felfüggesztette, akkor foglalkoztatásukhoz támogatást vehetett igénybe. Ennek azonban az volt a feltétele, hogy a cég újjászervezésére vonatkozó tervet – amelyet a nemzeti kormány terjesztett elő – a Bizottság jóváhagyja. A Bizottság döntésében azt mérlegelte, hogy a terv összhangban áll-e a Közös Piac céljaival, illetve elősegíti majd a termelékenység növekedését. Ugyanakkor a tagállamok voltak kötelesek fedezni az adott programnak nyújtott támogatás felét.

 

Az alap működésének megkezdése 1962-ig váratott magára, és munkája a 60-as években nem volt túl intenzív. Alacsony volt a támogatásban részesített programok száma, és ezek többsége is a Közösségen belüli munkaerő-piaci mobilitás elősegítésére irányult. 1960 és 1973 között így is 400 millió elszámolási egység (account unit)[36] összeggel mintegy egymillió ember átképzését és 700 ezer munkavállaló letelepedését támogatták az alapból.[37]

 

 

6. táblázat

Az Európai Szociális Alap működése 1960 szeptember 20. és 1973 december 31. közötti időszakban

 

A képzési programok támogatásai

 

Ország	Munkavállalók száma	Támogatás (millió elszámolási egység)	Egy főre eső támogatás (angol font)
Belgium	15 069	10,9	289
Franciaország	50 481	44,2	350
	066
Luxemburg	97	0,016	66
	26
Hollandia	1680	13.4	334

 

 

Letelepedési támogatás

 

Ország	Dolgozók száma	Támogatás (millió elsz.-i egység)	Egy főre eső támogatás (angol font)
Belgium	20	0,003	60
Franciaország	984 86	2,3	9,3
			,
	–		–
	12	,	,
Olaszország	355 523	4,3	4,8

Forrás: Collins 1983, 7..o.

 

A programokban részt vevő személyek 65%-a olasz, 25,5%-a német állampolgár volt, míg az alap 35,9%-át használták fel Olaszországban és 42,2%-át Németországban. Olaszország és Németország kiemelt támogatásának oka, hogy a 60-as években a szegény dél-olaszországi munkavállalók nagy tömegben áramlottak a virágzó észak-olasz iparvárosokba, illetve Németországba . Az ő támogatásukra 9sszpontosították az alap forrásait. Az egy főre eső támogatási összeg azért volt ilyen alacsony az olasz munkavállalók esetében, mert csak alacsony költségű, alapszintű képzésben részesültek. A 7. számok jól mutatják a tagországok közötti aránytalanságot a források elosztásában, ami – a Közösség szándékaival egyezően – az alap redisztributív jellegét bizonyítja. Ennek az újraelosztó szándéknak a kudarcát jelentette , hogy 1967-től a gazdag NSZK egyre nagyobbarányban részesedett a támogatásból .[38] .

 

1969-ig az alapot teljes mértékben a tagállamok befizetéseiből finanszírozták. Az egyes tagállamok hozzájárulásának összegét – az alábbiak szerinti – megállapodásban rögzítették. Így például a fő haszonélvező Olaszország a kevesebbet fizető tagállamok közé tartozott, mivel csak 20%-kal járult hozzá a kiadásokhoz.

 

 

7. táblázat

Az alap finanszírozása az 1960 szeptember 20. és 1973 december 31. közötti időszakban

 

Ország	Hozzájárulás az alaphoz (%)	Részesedés az alapból (%)
Belgium	8,8	3,3
Franciaország	32	14,2
Hollandia	7,0	4,1
Luxemburg	0,2	0,05
NSZK	32	42,2
Olaszország	20	35,9

Forrás: Collins 1983, 7.

 

Az alap működésével kapcsolatos problémák elsősorban a tagállamok túl erős alkupozíciójából fakadtak, ami mind a hosszú távú döntéseknél, a kezdeményezés jogánál, mind pedig a napi adminisztrációnál megnyilvánult. A támogatási rendszer a tagállamok kérelmeire épült, így a kormányok befolyásolhatták, hogy milyen számban és milyen tartalmú pályázat került benyújtásra. A kérelmet a tagállam vagy köztestületei[39] terjeszthették elő. Valójában tehát a Bizottságnak minimális befolyása volt a dolgok folyására, hiszen a tagországoktól függött, hogy maximálisan kihasználták az alap nyújtotta lehetőségeket vagy teljesen figyelmen kívül hagyták működését. A Tanács is beletörődött másodlagos szerepébe, hiszen elmulasztotta kidolgozni a szakképzés közösségi alapelveit, valamint az alap működésének fejlesztési stratégiáját. Így az alap nem válhatott olyan közösségi eszközzé, amely politikájáról hatékony választ adott volna a tagállamok fokozódó foglalkoztatási gondjaira.

 

A programok utólagos finanszírozása alkalmatlanná tette az Alapot a kezdeményező, innovatív funkció betöltésére. Így nem a szó igazi értelmében vett „alapként” működött, hanem sokkal inkább olyan pénztárként, amely automatikusan visszatérítette a tagállamok – előre jóváhagyott foglalkoztatási programokra fordított – befektetéseit. Ráadásul a támogatásra jogosultak köréből eleve kiestek az önfoglalkoztatók és a nem állami szervezetek.

 

Ám ez a rendszer lassú volt és bürokratikus. Működési zavarait jelezték azok a technikai problémák, amelyekkel a Bizottság nap mint nap szembekerült. Ez a gyakorlat ugyanis akadályozta a képzések színvonalának ellenőrzését és számonkérését. Az alap passzív, illetve korlátozott szerepét támasztják alá az alap által kifizetett támogatások teljes, illetve egy főre eső összege és a hasonló nemzeti kiadásokhoz viszonyított aránya. Az alap a 60-as évek óta számos reformot élt meg. Az állandó megújulási kényszer egyik oka a folyamatosan változó gazdasági, társadalmi helyzet, aminek az alapot irányítók újra és újra meg akartak felelni. A kezdeti években ugyanis a munkanélküliség még nem volt súlyos probléma. Így az alapot ekkor nem a munkanélküliség elleni eszköznek, hanem sokkal inkább a szabad mozgást elősegítő eszköznek tekintették. A munkanélküliségről azt feltételezték, hogy azt a gazdasági növekedés automatikusan „eltünteti”. A megújulási kényszer további okai között említhető a közösség politikájának, célkitűzéseinek változása, valamint a közösség folyamatos bővítése, a tagok számának növekedése. Mindezek a tényezők számos reformhoz vezettek az elmúlt évtizedekben, amelyeket az alábbiakban ismertetünk.

 

 

4.3. Az alap első reformja (1971)

 

Az alap működése során tapasztalt problémák leküzdésére irányult az alap első reformja, amelyet a Tanács 1971. február 1-jén fogadott el. A Bizottság napirendjén ugyan 1962 óta szerepelt az alap reformja, ám a Tanács korábban folyamatosan elutasította a Bizottság által kidolgozott javaslatokat. Az 1971-ben elfogadott reform jogi alapját a Római Szerződés 126. cikke jelentette, amely – amint azt már említettük – felhatalmazást adott a Tanácsnak, hogy a 12 éves ún. átmeneti időszak leteltével véghezvigye a szükséges változtatásokat az alap hatékonyabb működése érdekében.

 

A reformot két kérdéskörrel kapcsolatosviták kísérték főként csaptak össze. A javaslat egyik leglényegesebb pontja a Bizottság fokozott szerepvállalása, illetve a tagállamok javaslattételi, döntéshozatali jogainak jelentős „megnyirbálása” volt. A javaslat szerint a továbbiakban a Bizottság joga volna meghatározni a pályázati feltételeket, illetve dönteni a támogatások odaítéléséről. A vita másik központi kérdése az volt, hogy az alap működésében prioritást élvezzenek-e a munkavállalás új formáit támogató kísérleti, innovatív kezdeményezések, vagy pedig az elmaradott régiókra, valamint a mezőgazdaságra koncentrálják a forrásokat. Olaszország természetesen a korábbi gyakorlat fenntartása mellett kardoskodott, amely bőkezűen támogatta az olasz mezőgazdaságban és elmaradott régiókban dolgozókat. A német és holland kormányok pedig elsősorban a jogkörök átrendezésére irányuló terveket sérelmezték.[40] Végül 1971-ben már nem lehetett tovább halogatni a szabályozást, mivel a szerződés fent idézett 126. cikke kötelezte a Tanácsot az alap működésének újraszabályozására.

 

A változtatások tehát azt célozták, hogy az alap rugalmasan és hatékonyan reagáljon a közösségi szintű kihívásokra, és így ne csupán ország-érdekeket szolgáljon, hanem a közösségi foglalkoztatáspolitika eszközévé váljon. Az 1972. május 1-jétől hatályos, kompromisszumok sorát tartalmazó reformcsomag alapjaiban szakított az alap 1971 előtti politikájával. Az új struktúra két eltérő koncepciót próbált meg összebékíteni: a meghatározott hátrányos helyzetű munkavállalói csoportokra koncentráló támogatási filozófiát és az elmaradott térségek fejlesztésének koncepcióját. Ez a lényegében feloldhatatlan ellentmondás minden későbbi szabályozásnál is gondot okozott. őA Tanács 71/66. sz. határozata értelmében az alap két kategóriára nyújthatott támogatást, amely célokhoz elkülönült költségvetés tartozott:

-        A határozat 4. cikke szerint működő pénzalap olyan programokhoz nyújtott 50%-os támogatást, amelyek a közösségi politikák által előidézett foglalkoztatási problémákra igyekeztek választ adni, vagy a munkaerő-kínálat és -kereslet közötti, közösségi szintű egyensúly megteremtését célozták. A Tanács kétharmados határozataival terjesztette ki a támogatást a munkavállalók egyes csoportjaira: a mezőgazdaságból,[41] a textiliparból és a konfekcióiparból[42] a szerkezetváltás és a liberalizáció miatt kiáramló munkavállalókra. A 4. cikktől várták azt, hogy a korábbiaknál rugalmasabbá és kezdeményezőbbé tegye az alapot.

 

A határozat 5. cikke szerint az alap szintén 50%-os támogatást nyújthatott a hátrányos helyzetben, válságban lévő régiók és ágazatok, átalakuló vállalatcsoportok foglalkoztatási programjaihoz. A fogyatékos munkavállalók ennél a célnál is a támogatásra jogosultak között szerepeltek. Az 5. cikk költségvetésének 60 százalékát elmaradott régiókra fordították (ez elsősorban az Egyesült Királyságban volt jellemző).

 

1971-ben a 4100 milliós költségvetésből még mindössze 105 millió „elszámolási egység” támogatással gazdálkodhattak, míg a mezőgazdasági támogatások összege 3500 millióra rúgott.[43] Az alap rendelkezésére álló összeg az 1972–1976 közötti időszakban 500 százalékkal, évi mintegy 500 millió dollárra növekedett. Csupán az első két évben annyi forrást használhattak fel, mint az azt megelőző 12 évben összesen,[44] ám – különösen az 5. cikk tág megfogalmazásának köszönhetően – a támogatásra jogosultak köre és száma is dinamikusan növekedett.

Megváltoztatták a korábbi rendszer talán legtöbbet kritizált elemét, az utólagos finanszírozást is. Pozitív fejleményként értékelhető, hogy az új szabályok szerint a pályázatot a projekt megkezdése előtt kellett benyújtani. Az 5. cikk szerint továbbra is támogatást adhattak munkavállalók képzésére, letelepedésének támogatásra.

 

A hátrányos helyzetű régiókban a munkavállalóknak a munkavállalás első hat hónapjában, valamint az 50 év felettiek és a fogyatékkal élő munkavállalók kaphattak bérkiegészítést (wage-subsidy).[45] Az 5. cikk a programok sokkal szélesebb körére vonatkozott, ami a két cikk költségvetéseinek rigiditása miatt azzal járt, hogy a 70-es évek közepére az 5. Cikk szerinti támogatások költségvetésében hiány, míg a 4. cikk szerinti támogatások költségvetésében többlet keletkezett. A Tanács célja pedig pontosan az volt, hogy hosszú távon a költségvetés mind nagyobb része jusson a 4. cikk szerinti célokra.[46] Bár a 4. cikk szerinti költségvetés sokkal egyenletesebben oszlott el a tagállamok között, mégis – a redisztribúció jegyében – a támogatás döntő része a gazdag államok befizetéseiből származott, és a szegény államokba irányult. Mindenesetre a források 90%-át képzési programokra fordították.

 

A reform másik fontos célja volt, hogy nyisson a „magánszféra” felé. A korábbiakkal ellentétben 1971 után már nem csupán közintézmények pályázhattak az Alap támogatására, hanem olyan magánszervezetek is, amelyek programjáért egy „köztestület” garanciát vállalt. A Bizottság apró, de figyelemreméltó győzelmét jelentette, hogy lehetővé vált innovatív, kísérleti programok támogatása is, és az azokra elkülönített pénz felett kizárólagosan a Bizottság rendelkezett.[47]

Az 1971-es reform jelentősen növelte az EK-intézmények befolyását az alap munkájára. A Tanács elsősorban a döntésekben jutott nagyobb mozgástérhez. A Bizottság döntő szerephez jutott a kezdeményezés, a pályázatok elbírálása, valamint a költségvetés ellenőrzése terén. A költségvetést most már nem közvetlenül a tagállamok befizetéseiből képezték, hanem a Közösség saját forrásaiból különítették el. Igy a közösségi intézményeknek sokkal nagyobb lehetősége nyílt beleszólni az alap ügyeibe. A korábbiakkal szemben a támogatás megítélése már korántsem volt automatikus, hanem a Bizottság hatáskörébe tartozott. A Tanács az új rendszerben a támogatásban részesülő csoportok körét határozhatta meg, a Bizottság pedig a költségvetés kialakításában és ellenőrzésében, és a pályázatok elbírálásában kapott „szabadabb” kezet. Az EK intézményei így sokkal aktívabb és pozitívabb szerephez jutottak, és az alap a közösségi célok elérésének fontos eszközévé válhatott.

 

 

4.4. Az újabb korrekció (1977)-1978

 

Bár az eredeti elképzelések szerint csak a 80-as évek elején kívánták megváltoztatni az alap szabályozását, de már öt évvel a reform után újra áttekintették annak addigi tapasztalatait, és ezek alapján hajtották végre 1977-ben a második átfogó reformot. A változtatásokat a rohamosan mélyülő foglalkoztatási válság kényszerítette ki, amely leginkább a fiatal munkavállalók körében és a válság sújtotta övezetekben kezdett aggasztó méreteket ölteni. Az alábbi táblázat szerint a munkanélküliség valamennyi tagállamban ugrásszerűen nőtt, és korábban sohasem tapasztalt méreteketet öltött. Németországban, Dániában, Hollandiában néhány év leforgása alatt többszörösére emelkedett az átképzést, ellátást igénylő munkanélküliek száma.

8. táblázat

Munkanélküliség az Európai Közösség tagországaiban 1970–1977

 

Munkanélküliek (ezer főben)
Ország	1970	1971	1972	1973	1974	1975	1976	1977
Belgium	81	85	105	111	124	208	267	308
Dánia	24	29	29	18	48	48	118	147
Egyesült Királyság	912	792	876	619	615	978	1359	1484
Franciaország	262	338	384	394	498	840	934	1072
Hollandia	46	62	108	110	135	195	211	207
Írország	59	57	67	62	67	96	108	106
Luxemburg	0.04	0.02	0.04	0.05	0.06	0.26	0.46	0.82
Németország	149	185	246	274	583	1074	1060	1030
Olaszország	888	1038	1048	1005	997	107	1182	1382

Forrás: Collins 1983, 17.

 

Az 1978 júliusában tartott brémai Európai Tanács ülés egy merőben új céllal ruházta fel az addig átképzési programok ra és letelepedési támogatás ra korlátozott alapot. A munkahelyteremtést sürgető nyilatkozat eredményeként született 3093/78. sz. rendelet alapján legfeljebb egy évre, heti 30 támogatást nyújthattak a 25 év alatti munkanélküli alkalmazásához, ha az közmunka volt, vagy pedig a tartós alkalmazáshoz szükséges tudást adott.

 

A foglalkoztatási válság mellett adminisztratív problémák is szükségessé tették a 71-es szabályozás „újragondolását”. A korábbi évek tapasztalatai szerint ugyanis a támogatási igények növekedése, valamint a pénzügyi ellenőrzés és szankcionálás hiányosságai miatt nagyon elhúzódott a támogatások átutalása, ami lelassította a programok lebonyolítását is. A célokat tekintve a változtatás iránya a támogatás „súlypontjának” az elmaradott régiókra való áthelyezése volt. Eszerint nem csupán az 5. cikk pénzalapjának döntő hányadát kellett az ilyen válságban lévő területeken felhasználni, hanem a 4. cikk alapján megítélt támogatások esetében is a válságterületekről érkező pályázatoknak kellett prioritást biztosítani. A reform központi elemeként az 5. cikk új támogatási formával egészült ki. Eszerint a Bizottság olyan programhoz is támogatást adhatott, amely az adott tagállam foglalkoztatáspolitikájának elemét képezte, és beletartozott a támogatott körbe.[48]

 

A 4. cikk által érintett csoportok körének újraszabályozásánál is a munkanélküliség által leginkább sújtott társadalmi rétegek élveztek prioritást. Így kerültek a támogatottak közé:

-     a migráns munkavállalók és családtagjaik,[49]

-     a 25 év feletti munkanélküli nők, valamint a hosszú távollét után a munkaerőpiacra visszatérő nők,[50]

-     a 25 év alatti munkanélküliek, különös tekintettel a pályakezdőkre.[51]

 

Ez a módosítás eltért az eredeti koncepciótól, hiszen nem a 4. cikk szerinti támogatásra tette át a hangsúlyt, hanem mindkét cikk egyformán épít a munkanélküliség leszorításában. A szociális helyzetben, a munkaerőpiacon bekövetkezett változások tehát erőteljesen befolyásolták az alap sorsát formáló politikai elképzeléseket.

 

A módosítás célja a rendelkezésre álló források minél hatékonyabb felhasználása és az eljárási rend racionalizálása volt. Az 1977-es reform természetesen nem választható el a „valódi” közösségi szociálpolitika megteremtésére irányuló törekvésektől: az 1972-es párizsi csúcstalálkozótól, az 1974-es Szociális Akcióprogramtól, illetve az azt követő szociális jogi „forradalomtól”. Nem véletlen, hogy a hangsúly itt már korántsem a szabad mozgás biztosításán van, hanem sokkal inkább egy alapvető szociális cél , a magas szintű foglalkoztatás elérésén.

 

4.5. Az 1983-as revízió

 

Az egyre mélyülő foglalkoztatási válság igen nagy hatást gyakorolt az alap készülő reformjára. 1982-ben a munkanélküliek száma közösségi szinten már meghaladta a 10 milliót, és a munkanélküliek 42%-a volt 25 éven aluli, zömében pályakezdő fiatal.[52] Nyilvánvalóvá vált, hogy ezen fiatalok képzettsége nem felel meg a kor igényeinek, ezért átképzésüknek az egyes számú prioritássá kellett válnia. A Bizottság jelentése szerint azonban az alap túlságosan bürökratikus, merev működése miatt nem adhatott adekvát válaszokat a fokozódó kihívásokra. Az 1983-as reform központi eleme ezért a fiatal munkavállalók foglalkoztatási problémáinak kezelésére vonatkozó javaslatok kidolgozása volt. Az 1984-ben hatályba lépett új szabályok értelmében az alapból támogatást élvezőknek már minimálisan 75%-a(!) 25 év alatti kellett legyen. Ez azzal a következménnyel járt, hogy legjobb esetben is csak minden negyedik nyertes pályázat irányulhatott az összes többi munkaerő-piaci probléma támogatására. A Bizottság 1985 április 30-i határozatában kijelölte a prioritást élvező „ifjúsági programokat”is:

-     18 év alattiak olyan tartalmú szakképzése és szakmai gyakorlata, amely segíti az elhelyezkedést,

-     18–25 év közöttiek olyan szakképzése, amely elősegíti az új technológiákhoz való alkalmazkodásukat,

-     munkahelyteremtő programok az abszolút prioritást élvező régiókban.

 

Emellett a reform másik kulcsfontosságú eleme a források szegény régiókra való koncentrációja volt. Az új szabályok szerint 1984-ben az összkiadások 40, majd 1985-ben már 44,5%-át kellett olyan taxatíve felsorolt szegény tagállamokban/régiókban felhasználni, mint Görögország, Írország, Portugália, Észak-Írország, Mezzogiorno vagy éppen Grönland. A „regionális szemlélet” jegyében a források fennmaradó részét olyan nemzeti programok elősegítésére kellett felhasználni, amelyek a magas munkanélküliséggel és ipari szerkezetváltással küszködő területekre összpontosítottak. A támogatásra jogosult területek a Bizottság határozatában rögzített statisztikai módszerrel, a munkanélküliségi és GDP-adatok felhasználásával kerültek meghatározásra. Ezen szigorú szabályok eredményeként a források alig több, mint 10%-a jutott mindössze a fejlettebb területeknek.[53]

 

Mindezek az új szabályok és követelmények jelentősen megváltoztatták és egyúttal meg is nehezítették az alap menedzselését mind a Bizottság, mind pedig a tagállamok számára. 1982-ben az elbírált pályázatok száma meghaladta a tízezret![54]

 

Ez a hihetetlen adminisztrációs teher elgondolkoztatta a Bizottság illetékeseit: valóban minden adminisztratív döntést a Bizottságra kell ruházni? A program-finanszírozás pedig még azt is megkövetelte, hogy a sok ezer kifizetést egyedileg intézzék, ami sok esetben jelentős késedelemhez, a programok elhúzódásához vezetett. Ezek a keserű tapasztalatok felerősítették azokat a hangokat, miszerint az Alap működését az „alulról építkezés szemléletére” (bottom-up approach) kellene alapozni. Az egymástól elszigetelt, és egyedileg menedzselt programok rendszerét tehát meg kellett újítani. Ezt a szemléletet erősítette a szubszidiaritás elve is, amely ebben az időszakban vált a Közösség működésének egyik általános érvényű alapelvévé. A továbblépést az integrált programok bevezetésétől várták, amelyet már előrevetített a Bizottság 1983-ban készített jelentése[55]. Az első ilyen jellegű akció az 1986-ban útjára indított Integrált Mediterrán Program volt, amelyet eredetileg mintaprogramnak szántak. A tagállamokat további integrált fejlesztési programok kidolgozására szerették volna ösztönözni, ám az eredmény meglehetősen szerény volt.[56]

 

Bár a rendelkezésre álló pénz az 1982. évi 155,6 millió ecu-ről 1986-ra 237 millióra nőtt,[57] mégsem tartott lépést az ugrásszerűen növekvő igényekkel. Mivel az előírásoknak mindenben megfelelő pályázatok száma többszörösen meghaladta a támogatható programok számát, így a Bizottság nem nagyon tehetett mást, mint lineárisan csökkentette az egyes programok támogatásának összegét. Mivel nem határoztak meg tagállami kvótákat, így a tagállamok ellenérdekeltek voltak a pályázatok limitálásában, illetve szűrésében. Ez érthető, hiszen a rendszer arra ösztönözte a tagállamokat, hogy igyekezzenek minél többet kivenni a „közös kasszából”. A hosszú távra tervezett programok ellen pedig az hatott, hogy a támogatásokat általában csak egy évre ítélték oda.

 

 

4.6. „”

a

, ,

, a ekben megnyilvánuló

a ”

s r

 

re még visszatérünk a

.

1.      a ás

2.      a k –

3.      a nemcsak a projektek kidolgozásában, hanem és is

4.      a kvekedje „”

 

6. Radikális reform 1988-ban – a jelenlegi rendszer 4. 7. előfutára”

 

Az Egységes Európai Okmány elfogadása hatalmas lendületet adott a gazdasági és szociális kohéziós politikának. A Római Szerződés 130 cikkelyének módosítása adta a jogi alapját az Alap mindmáig legnagyobb hatású reformjának.

A ma hatályos rendszer alapjait az 1988-as reformmal teremtették meg, amelyhez képest csak hangsúlyeltolódást hozott az 1993-as reform.

Az 1988-as reform-csomag a Strukturális Alapok céljait, működési rendjét meghatározó két általános rendeletből[59], és az egyes alapokat újraszabályozó négy egyedi rendeletből állt. Az Európai Szociális Alapra vonatkozó új szabályokat a 4255/88. Számú Rendelet tartalmazta.

A legjelentősebb változást minden reform alkalmával a célok újrafogalmazása jelenti, hiszen ez befolyásolja leginkább, hogy mely területek, milyen programok, tevékenységek, mekkora összegekhez jutnak. Ehhez képest az eljárási rend változásai, a döntési jogkörök átrendezése csak másodlagos kérdésnek tekinthetők. A célok változásainak részletes elemzését lásd a következő fejezetben.

A szemléletváltást jelző másik nagy változást az jelentette, hogy az új struktúrát az alábbi négy alapelvre építették:

 

Koncentráció:

A Bizottság felismerte, hogy hosszabb távon nem lehet eredményes az a támogatáspolitika, amely szétforgácsolja a rendelkezésre álló forrásokat. Éppen ezért azt a célt hirdették meg, hogy minden tekintetben koncentrálni kell a közösségi forrásokat.

 

Programozás:

A Közösségi strukturális eszközöket többéves alhárom- vagy hatéves időtartamra – tervezik, ami lehetővé teszi a különböző alapok működésének összehangolását.

 

Partnerség:

A projekteket a tagállamok nyújtják be az Európai Bizottságnak, együttműködve a következő partnerekkel: regionális és helyi hatóságokkal, gazdasági szervezetekkel, a szociális partnerek képviselőivel. A projektek végrehajtói nem jelentkezhetnek közvetlenül a támogatásra, az egyéni projektek egy program részét képezik.

 

Addicionalitás:

A Közösségi hozzájárulás mindig kiegészítő jellegű, és soha nem helyettesíti, hanem csak kiegészíti, növeli a nemzeti vagy regionális hatóságok regionális fejlesztésre és munkahelyteremtésre szánt erőforrásait.

 

 

 

Az 1993-as felülvizsgálat

 

A növekvő munkanélküliség miatt, a gazdasági és szociális kohézió erősítése érdekében szükségessé vált a Strukturális Alapok újabb átfogó reformja. A Tanács 1992 decemberében Edinburgh-ban tartott ülésén az 1994–1999 időszakra megduplázták a z Alapok költségvetését az előző periódushoz képest. Ezzel az Alapok részesedése a Közösség költségvetésében a korábbi 20%-ról a teljes hatéves időszakot tekintve 33%-ra, 1997-ben pedig már 36% fölé emelkedett. A gazdasági és szociális kohéziós politikák erődösödését jelezte emellett két új alap, a FIFG és a Kohéziós Alap létrehozása.

 

9. táblázat

A Közösség 1997. évi költségvetéseének szerkezete

 

	A költségvetési juttatás összege (milliárd ecu)	A közös költségvetés százalékában
1. Közös agrárpolitika	41,23	47,0
2. Strukturális Alapok	31,83	36,3
3. Egyéb belső politikák	5,15	5,8
4. Külső tevékenységek	5,75	6,5
5. Igazgatási költségek	2,79	3,1
Egyéb (tartalékok és kompenzáció)	0,87	1,3
Összesen	87,6	100,0

FORRÁS!!!! . .

 

Az 1993. november 1-jén életbe lépő Maastrichti Szerződés az Európai Unió egyik alapvető célkitűzésévé tette a gazdasági és szociális kohéziót. Ez azt jelentette, hogy az Unió egészének szolidaritást kell vállalnia a legszegényebb országokkal és régiókkal, és ennek érdekében:

-        biztosítani kell az egységes Európa forrásainak méltányos elosztását;

-        fel kell gyorsítani a kevésbé fejlett országok gazdasági és szociális fejlődését, hogy ezek az országok is teljes jogú tagként vehessenek részt a gazdasági és monetáris unióban;

-        le kell küzdeni a fennálló egyenlőtlenségeket – például a bérek, szociális védelmi rendszerek, infrastruktúra, termelékenység terén –, amelyek a verseny torzulásához, kényszerű migrációhoz vezethetnek;

-        támogatni kell az európai szintű munkaerőpiac kialakulását a leginkább veszélyeztetett rétegek helyzetének javítására (például a fiatalok, munkaerőpiacról kiszorultak, tartósan munkanélküliek, szerkezetátalakítás által érintett munkavállalók stb.);

-        infrastruktúrafejlesztéssel és -képzéssel kell elősegíteni a versenyképesség, és a foglalkoztatás növekedését;

-        fel kell gyorsítani az új évezredbe lépő Európa számára szükséges strukturális reformokat.

Hivatkozás!!

 

A Strukturális Alapok 1994–1999 közötti, 157 md ECU-s költségvetésének megoszlása:

1. ERDF:         46,9%

2. ESF:            33,5%

3. EAGGF:      17,4%

4. FIFG:          2,2%

 

 

4. 7. 1. A strukturális alapok szabályozása 1993 után

 

A ma is hatályos támogatási rendszerben a koncentráció elve alapján az alábbi hat célkitűzésre összpontosul az ERDF, az ESF, az EAGGF és a FIFG alapokból elnyerhető támogatás[60]: strukturális alapok aira való jogosultság

belső

.

A NUTS régiókat itt kellene valahol leirni!

:

 

1. cél: Az elmaradott régiók fejlődésének és alkalmazkodásának támogatása: aIdetartozik az egész Görögország, Irország, Portugália, Spanyolország nagy része, Dél-Olaszország, az új német tartományok és néhány térség a többi tagállam bó.

2. cél: Az iparilag leépülő térségek gazdasági szerkezetváltásának támogatásatt : általában olyan térségek kaphatnak támogatást, ahol:

-        az átlagos munkanélküliségi ráta magasabb, mint a közösségi átlag,

-        az összfoglalkoztatásban az ipari foglalkoztatás aránya magasabb, mint a közösségi átlag,

-        az ipari foglalkoztatás hanyatlik (jelentős a munkahelyvesztés az utóbbi öt évben).

3. cél: A tartós munkanélküliség leküzdése, a fiatalok munkába állásának megkönnyítése, a munkaerőpiacról való kiszorulás veszélyével fenyegetettek beilleszkedése.

4. cél A munkavállalók alkalmazkodása az ipari szerkezetátalakításhoz és a termelési rendszerek változásához.

 5a. cél: A mezőgazdasági és halászati termékek termelési, feldolgozási és értékesítési szerkezetének átalakítása;

 5b. cél: Vidéki területek fejlesztése és strukturális kiigazítása: olyan vidéki területek kaphatnak támogatást, melyek az alábbi három kritériumból legalább kettőnek megfelelnek:

-        az összfoglalkoztatásban magas a mezőgazdasági foglalkoztatás aránya,

-        alacsony szintű a mezőgazdasági jövedelem,

-        alacsony a népsűrűség és/vagy jelentős az elnéptelenedési trend.

A kiválasztásnál egyéb kritériumok is alkalmazhatók.

 

6. cél: A ritkán lakott területek gazdasági támogatása: az új tagállamok támogatása azokban a térségekben, ahol a népsűrűség kevesebb mint 8 lakos/km². Ide tartozik a finn lakosság 17%-a, akik Lappföldön és az orosz határ közelében élnek, és a svéd lakosság 5%-a, akik nagyrészt a három északi megyében élnek.

 

10. táblázat

A célok és alapok összefüggései

a

Forrás: 1998.

 

A fenti célok alapján a Strukturális Alapokból igényelhető támogatások két nagy csoportra bonthatók. Egyrészt az országok és régiók fejlesztésére, másrészt a foglalkoztatás és szakképzés támogatására.

 

A kevésbé fejlett tagországok és régiók fejlesztése az 1., 2., 5b. és 6. célok alapján valósulhat meg, és az alábbi támogatások igényelhetők:

1.      Termelő beruházások támogatása: megvalósulhat az ERDF, az EAGGF és a FIFG támogatásából.

 

2.      Infrastruktúrafejlesztő és közérdekű beruházások támogatása: transzeurópai közlekedési hálózatok, ipari hulladék tárolása, oktatási és egészségügyi infrastruktúra, valamint a kötelező iskolarendszeren kívüli szakképzési infrastruktúra fejlesztése az ERDF, az EAGGF és a FIFG támogatásából.

 

3.      A gazdasági környezet javítása: kisvállalkozások támogatása az ERDF keretéből.

 

4.      Humán erőforrások fejlesztése: kulcsfontosságú a regionális fejlesztésben. Ez az ESF fő feladata, amelyet a regionális fejlesztési programok és a közösségi kezdeményezések kapcsán valósít meg. A 3. és 4. cél alapján pedig az egész Közösségen belül – horizontálisan – támogatja a társadalmi és szakmai beilleszkedést, melynek fő eszközei a szakképzés és átképzés, a munkahelyteremtő támogatás és a megfelelő képzési, foglalkoztatási és támogatási rendszerek fejlesztése.

A kiemelt  régiókban EZ MIT JELENT???, az ESF a következőkhöz nyújt segítséget:

-        munkaügyi szolgáltatások támogatása,

-        folyamatos képzés, pályairányítás, tanácsadás támogatása (különösen a kisvállalkozásokban dolgozók részére),

-        képzési rendszerek kialakítása (oktatók képzése),

-        a kutatóintézetekben a vezető beosztású dolgozók és a műszaki alkalmazottak továbbképzése.

Az ESF az alábbi törekvéseket támogatja az 1. és 6. célnál szereplő területeken:

-        oktatási és képzési rendszerek erősítése és javítása (beleértve a tanárok, oktatók és adminisztratív dolgozók képzését),

-        az üzleti élet szereplői és a képzésiközpontok, illetve felsőoktatási intézmények közötti kapcsolatok erősítése,

-        a középfokú és felsőfokú oktatásban dolgozó vezetők képzése,

-        a fejlesztési és strukturális kiigazítási programokhoz kapcsolódó képzés elősegítése.

 

5. Vidékfejlesztés – erdő gazdálkodás és vízgazdálkodás támogatása: EAGGF-támogatás az 1. és 5b célterületeken.

 

11. táblázat

A Strukturális Alapok kiadásai célonként, az 1989–1993 és az 1994–1999 közötti időszakokban

 

	1989–1993 (millió ECU – folyó árakon tény)	1994–1999 (millió ecu - 1994-es árakon tervezet)
1. cél	43 818	94 000
2. cél	61 281	15 400
3. + 4. cél	6670	15 200
3. cél		12 900
4. cél		2300
5a. cél	4100	6113
5b. cél	2231	6859
6. cél		700

Forrás: ’The impact of structural policies on economic and social cohesion in the Union 1989-99’. European Commission 1997

 

 

 4.7.2. A jelenlegi ESF-szabályozás fő vonásai

 

Amint azt már a fentiekben említettük, a támogatás koncentrálása az 1988-as reform óta az egyik legfontosabb alapelv: a legfontosabb igényekre és a leghatékonyabb programokra kell összpontosítani az erőforrásokat. A Bizottság célja, hogy viszonylag kisszámú, koherens programra biztosítson jelentős összegű, ésszerűen felhasználható támogatást.

A prioritások az alábbi három téma köré összpontosulnak:

-        javítani kell az oktatás és az alapképzés minőségét és hozzáférhetőségét, valamint bővíteni kell a kutatás, tudomány és technológia terén a humán erőforrásokat. Hangsúlyt kell helyezni arra, hogy segítséget nyújtsanak; a képzetlen vagy alacsony képzettségű fiatalok számára az iskolából a munka világába való átmenethez

-        azáltal kell segíteni a versenyképesség növelését és a munkanélküliség megelőzését, hogy növelik a munkaerő alkalmazkodóképességét;

-        a beilleszkedéshez vezető intézkedéscsomag kidolgozásával kell javítani a tartós munkanélküliséggel és a munkaerőpiacról való kirekesztéssel fenyegetettek foglalkoztatási lehetőségeit.

Az esélyegyenlőség kérdése mind a három prioritást áthatja. Biztosítani kell az oktatási, képzési és foglalkoztatási lehetőségekhez való egyenlő hozzájutást. Ennek biztosítása – az eltartott hozzátartozók gondozásán túl – megköveteli az oktatási, képzési, munkaügyi szolgálatok rugalmasabb működését.

Az ESF által fedezhető költségek:

-        a képzésben részt vevők költségei: fizetés, tartózkodási és útiköltség,

-        a tanfolyam előkészítése, lebonyolítása, és értékelése,

-        a foglalkoztatási támogatás.

 

12. táblázat

Az ESF kiadásainak megoszlása prioritásonként valamennyi cél tekintetében (1994–1999)

 

Fiatal álláskeresők beilleszkedése	20,2%
Foglalkoztatás, növekedés és stabilitás támogatása	19,0%
Tartós munkanélküliek beilleszkedése	18,8%
Oktatási és képzési rendszerek fejlesztése	12,2%
A kirekesztődéssel fenyegetettek beilleszkedése	10,8%
Ipari szerkezetátalakításhoz való alkalmazkodás	9,9%
Szakmai segítség	3,1%
Egyenlő esélyek előmozdítása	3,1%
Humánerőforrás fejlesztés a kutatás, tudomány, technológia terén	2,4%
Köztisztviselők képzése	0,5%

Forrás: The European …1998, 30.

 

13. táblázat

Az ESF kiadásai célonként, az 1989–1993 és 1994–1999

közötti időszakban

 

	1989–1993 (millió ECU – folyó árakon)	1994–1999 (millió ecu– 1994-es árakon)
1. cél	11 329	22 051
2. cél	1469	3533
3. + 4. Cél	6670	15 200
3. cél		12 900
4. cél		2300
5b. cél	316	1 041
6. cél		167

Forrás: ’The impact of structural policies on economic and social cohesion in the Union 1989-99’. European Commission 1997

HÁNYADIK OLDAL???

, .

 

 

4. 3.

Az ESF eljárási rendje

 

ÉS HIVATKOZÁSOKAT A NÁNCSI NÉNIKÉM FOG IRNI????

Az alapra vonatkozó hatályos szabályok szerint a tagállamok – első lépésként – nemzeti fejlesztési tervet készítenek, amelyet a Bizottsághoz nyújtanak be. A terv hat évre vonatkozik és a nemzeti munkaerőpiacra vonatkozó alábbi adatokat tartalmazza:

-        a kereslet és kínálat viszonya, eltérései (beleértve például a nemek szerinti foglalkoztatást);

-        az üres állások jellemzői;

-        foglalkoztatási lehetőségek;

-        javasolt intézkedések és a potenciális résztvevők száma;

-        a tervezett intézkedések hogyan mozdítják elő az esélyegyenlőséget;

-        a gazdasági és szociális partnerek szerepe;

-        a tartós munkanélküliség, a fiatalok munkanélkülisége és a szociális kirekesztés ellen küzdő szervezetek bevonása;

-        az ipari változásokhoz kapcsolódó képzettségi deficit; egyéb EU-programokhoz való kapcsolódás és a képzőintézmények bevonása.

 

A stratégiából, a tervezett intézkedésekből és az igényelt pénzügyi támogatásból egyértelműen ki kell tűnnie, hogy a kitűzött célok ténylegesen elérhetők. A stratégia megfogalmazásánál ésszerű egyensúlyra kell törekedni az új kezdeményezések és a már folyamatban lévő programok között. Ugyanakkor azt is igazolni kell, hogy az érintett oktatási, képzési és munkaügyi szolgálatok képesek a feladatok teljesítésére, és rendelkeznek a megfelelő akkreditációval. Biztosítani kell a szociális partnerek és a végrehajtó szervezetek bevonását a tervezésbe és a végrehajtásba. A tervekbe megfelelő pénzügyi ellenőrzési, monitoring és értékelő eljárásokat kell építeni.

A közösségi kezdeményezésekre speciális szabályok vonatkoznak: a tagállamok csak olyan programokat adhatnak be, amelyek megfelelnek a Bizottság által meghatározott prioritásoknak. Mivel a közösségi kezdeményezések transznacionális együttműködést követelnek , a tagállamok és a Bizottság együtt dolgoznak ki programokat.

Az eljárás második szakaszában az adott tagállam és a Bizottság együtt készítik el a Közösségi Támogatási Kerettervet (Community Support Framework), rögzítve a Bizottság kötelezettségeit (prioritások, összegek), amelynek alapján készülnek a konkrét programok.

A harmadik szakaszban – a pályázatok beadása után legkésőbb hat hónappal –, a Bizottság döntést hoz a források lekötéséről, éves bontásban. Ekkor azonnal átutalják a támogatási összeg 50%-át. A támogatásnak a program teljes költségeihez viszonyított aránya többek között célterületenként változik, például az alábbiak szerint:

-        Az 1. Célterületek közül Görögország, Írország, Portugália, Spanyolország esetében a költségek legfeljebb 80%-a, a Kanári-szigetek és az Azori-szigetek esetében 85%-a.

-        Egyéb 1. Célterületek esetében a költségek legfeljebb 75%-a, a közkiadások legalább 50%-a.

-        Egyéb területeknél a költségek legfeljebb 50%-a, a közkiadások legalább 25%-a.

-        A támogatás a költségek 100%-át is elérheti tanulmányok, „pilóta projektek”, információ-terjesztés” támogatásánál.

 

4. .4. Közösségi kezdeményezések

 

A költségvetés 9%-át különítették el a Strukturális Alapok közösségi dimenziójának erősítésére. A támogatásra jogosult transznacionális programokat a Bizottság öt téma köré csoportosította:

-        határmenti régiók együttműködése,

-        vidékfejlesztés,

-        periferiális területek fejlesztése,

-        foglalkoztatás- és humánerőforrás-fejlesztés,

-        az ipari változások hatásainak kezelése.

 

Az 1999-ben elfogadott új szabályozás hatályba lépéséig tizenhárom közösségi kezdeményezés működik, de 2000-től ennek helyébe három kezdeményezés lép. A jelenleg működő 13 kezdeményezés közül az ESF a legnagyobb szerepet az EMPLOYMENT- és az ADAPT- programokban játssza. Az ESF keretében az új EMPLOYMENT- program 1,5 milliárd ecu költségvetéssel indult 1994-ben. Eredetileg három egymással összefüggő alprogramot foglalt magában:

-        NOW: a nők esélyegyenlőségének biztosítására,

-        HORIZON: fogyatékkal élők és más, kirekesztéssel fenyegetett személyek foglalkoztatásának támogatására,

-        YOUTHSTART: a megfelelő képzettséggel rendelkező 20 év alatti fiatalok munkaerő-piaci beilleszkedésének elősegítésére.

Ez a szerkezet az INTEGRA-programmal egészült ki, amely a bevándorlók, menekültek és a kirekesztés veszélyének kitett személyek foglalkoztatási problémáival foglalkozik. Az ADAPT-program (1,4 milliárd ecus költségvetésével) a korábbi EUROTECHNET- és EUROFORM-programok tapasztalataira építve a 4. célkitűzést egészíti ki, és innovatív programokkal segíti az ipari változásokkal szembesülő munkavállalókat.

 

4. 8. A Strukturális Alapok várható reformja (2000–2006)

 

A Strukturális Alapok jelenlegi, hatéves tervezési időszaka 1999 végén jár le.  A Európai Szociális Alap jövőbeni működését is jelentősen befolyásolja majd az Unió keleti bővítése, illetve az Uniót érintő gazdasági, politikai változások. A 2000–2006 közötti hétéves periódus tervezése jó alkalmat kínált az alap hatékonyságát javító reformok bevezetésére, valamint a várható változásokra való felkészülésre. Ennek érdekében a Bizottság elfogadta a Strukturális Alapok egészét, valamint külön az Európai Szociális Alapot érintő reformokat tartalmazó rendeleteket. A Strukturális Alapokra vonatkozó öt rendelet – a valamennyi alapra vonatkozó 1260/99/EK horizontális rendelet és az egyes alapokra vonatkozó négy különálló rendelet – a Bizottság által 1997 júliusában közreadott „Agenda 2000” című dokumentumon alapul. b c– el – Költségvetési megszorítások miatt a Strukturális Alapok továbbra is változatlanul a GNP 0.46 %-ának megfelelő összeget kapnak a közösségi költségvetésből. A Bizottság álláspontja szerint a gazdasági növekedés generálta többletbevételek és a nagyobb hatékonyság miatt mégis elegendő lesz a GNP 1.27 %-át kitevő tagállami hozzájárulás az Agenda 2000 dokumentumban megfogalmazott célok elérésére.

 

14. táblázat

eóban

. o.

 

A rendelkezésre álló tervezetek szövege alapján előrevetíthető, hogy a Strukturális Alapok átfogó reformja az alábbi alapelvekre épül:

-     nagyobb koncentráció,

-     egyszerűsítés és decentralizáció,

-     javuló hatékonyság.

 

4.8.1. Nagyobb koncentráció

 

Amint arról korábban részletesen szóltunk, a Strukturális Alapok jelenleg az 1999 végéig tartó tervezési időszakban hét célra nyújthatnak támogatást. Az egyre korlátozottabb források minél hatékonyabb felhasználása érdekében – összhangban az „Agenda 2000” által körvonalazott elképzelésekkel – a célok számát háromra csökkentik. Ezek közül kettő regionális alapon fog működni, a harmadik pedig horizontális, azaz kifejezetten a humán erőforrásokra összpontosító eszköz lesz. Az új célok a következők lesznek.

 

A tervezett 1. cél: A fejlődésben elmaradott régiók támogatása.

Eszerint azok a régiók részesülhetnek támogatásban, ahol az egy főre eső GDP nem haladja meg a közösségi átlag 75%-át. kritériumot . sön % ,%i kiAnnak érdekében, hogy a finanszírozást a leginkább rászoruló területekre koncentrálják, ezt a kritériumot igen szigorúan fogják alkalmazni. Azoknak, a ma még az 1. célterületek közé tartozó régióknak, ahol a GDP már meghaladja az 75%-os küszöböt, legfeljebb hatéves átmeneti időszakot biztosítanak. Az 1. célterületek mind a négy strukturális alapból kaphatnak támogatást, ami előreláthatólag az összkiadás kétharmadát tenné ki.

 

2. cél: A gazdasági és szociális átalakulásban lévő régiók.

PONTOSABBAN: mely régiók??? Példák vannak??

,%,% A tervek szerint az EU össznépességének legfeljebb 18%-a tartozhat ebbe a kategóriába. Az érintett népesség kétharmada ipari területeken, városokban él, a többi érintett pedig vidéki lakos, illetve halászatból él. Az olyan régiók számára, amelyek jelenleg a 2. vagy az 5b. cél alapján jogosultak támogatásra, de az új 2. cél kritériumainak már nem fognak megfelelni, átmeneti időszakot biztosítanak. A 2. Cél alapján az ERDF, az ESF és az EAGGF nyújthat támogatást.

 

3. cél: Humán erőforrások fejlesztése.

Ez olyan horizontális cél – – EZT MAGYARÁZD MEG VALAHOL, HOGY MIT JELENT!, amelyet kizárólag az ESF támogat. Elsősorban a közösségi, illetve tagállami szintű foglalkoztatási, oktatási, képzési rendszerek és politikák modernizálására fog koncentrálni. E,% A 3. célt eléggé rugalmasan fogják kezelni, hogy figyelembe vegyék a különböző tagállamok igen eltérő politikáját, gyakorlatát és igényeit.

 

n,illiár.

Az erőforrások koncentrálása jegyében a közösségi kezdeményezések száma 13-ról háromra csökken . Közülük az első

-        a transznacionális és regionális együttműködésre,, a második

-         a vidékfejlesztésre, a harmadik pedig az esélyegyenlőség í,

-       

valamennyi formájának elősegítésére irányul majd. Az egyszerűsítés jegyében ezeket a közösségi kezdeményezéseket csak egyetlen alapból lehet finanszírozni, amire a Strukturális Alapok költségvetésének kb. 5%-át,%- 10.5 milliárd ECU-t költenek majd a 2000-2006 közötti időszakban. További 1%-ot különítenek el innovatív eszközökre, tanulmányokra, pilóta projektekre és tapasztalatcserére.

 

A koncentráció elve három összefüggésben is áthatja a Bizottság javaslatait:

A tematikus koncentráció érdekében a Bizottság mindhárom tervezett cél tekintetében elkészítette a javasolt prioritások listáját, amelyek segítségével a tagállamok könnyebben készíthetik el nemzeti stratégiájukat. Ez megkönnyíti a Bizottság és tagállamok közötti partnerséget.

 

A fokozatos földrajzi koncentráció abban nyilvánul meg, hogy a Bizottság az 1. és 2. cél által érintett lakosságnak a közösség teljes népességéhez viszonyított arányát a jelenlegi 51%-ról 35-40%-ra tervezi leszorítani.

 

A finanszírozás koncentrációja azt jelenti, hogy a Strukturális Alapok költségvetésének kb. kétharmadát a kevésbé fejlett régiók kapják.

 

4.8.2. Egyszerűsítés és decentralizáció

 

A reform fontos célkitűzése a programok decentralizációja. Amíg az átfogó programdokumentumokat a Bizottság és a tagállam partnerségben együttműködve fogják dolgozza kihagyni, a részletes programkidolgozás teljes egészében a tagállamok felelőssége lesz.

A pénzügyi irányítás és ellenőrzés jelenlegi rendszere még mindig túl bonyolult és bürökratikus. Mivel továbbra is gyakori a fizetési késedelem, ezért a Bizottság egyszerűbb, de szigorúbb pénzügyi eljárási rendet javasol.

4.8.3. Javuló hatékonyság

 

A Bizottság reményei szerint a felelősségi viszonyok tisztázása, a decentralizáció, valamint az alábbi intézkedések automatikusan nagyobb hatékonyságot eredményeznek majd, így

-        a támogatásból fedezhető költségek pontosabb definiálását,

-        a pénzügyi eszközök jobb felhasználása, a támogatások új formáinak (visszatérítendő támogatás, alacsony költségű kölcsönök stb.) kialakítását,

-        az értékelési rendszer fejlesztését.

 

A Strukturális és Kohéziós Alapok 213 milliárd eurós költségvetéséből 45 milliárdot különítenek el az Unióba belépő új tagok integrációjára. A támogatás felhasználásával kapcsolatos problémák elkerülése érdekében az éves segély összegét fokozatosan emelik, a felső határ az adott állam GDP-jének 4%-a.

 

 

4.9. Az ESF szabályozás tervezetéről (2000–2006)

 

Az új szabályozás Az Agenda 2000 című kiemelkedő fontosságú célja, hogy a XXI. század Európai Uniója versenyképes munkaerővel rendelkezzen, és biztosítani tudja minden polgára számára az esélyegyenlőséget. A humán erőforrás fejlesztésében az ESF főszerepet fog játszani. Ezt jelezte az Amszterdami Szerződés is, amely megerősítette az ESF mandátumát (lásd az Amszterdami Szerződéssel kapcsolatos fejezetben). . – MIT MÓDOSITOTT???

Amint arra már korábban is utaltunk, az ESF működésének általános szabályait a 1260/99/EK rendelet, a kizárólagosan az ESF-re vonatkozó szabályokat pedig a 1262/99/EK rendelet tartalmazza. Az ESF-re vonatkozó új speciális szabályozást 1262/99/EK rendelet a korábbi 4255/88/EK és a 2084/EK rendelet helyébe lépett.

 

A 2000–2006 közötti tervezési időszakra vonatkozó új szabályozás legnagyobb mértékben az ESF szerepét és működését változtatta meg. A Strukturális Alapok megújított rendszerén belül az ESF megkülönböztető sajátossága, hogy – egyedüli alapként – mind a három célkitűzést támogatja. Így egyaránt nyújthat támogatást a (regionális) 1. és 2. célkitűzés támogatására, a 3. célkitűzés esetében viszont kizárólag az ESF adhat támogatást. A korábbi szabályozásban ugyanis az 5a. célkitűzésen kívül az ESF minden területen nyújthatott támogatást, míg a 3. és 4. célkitűzések csak az ESF-ből kaphattak támogatást.

 

Az Agenda 2000 javaslatai két tekintetben is „helyzetbe hozták” az Európai Szociális Alapot. Eközéppontba helyezte a humán erőforrás fejlesztését. A humán erőforrás fejlesztését célzó stratégia négy olyan területet támogat, amelyek kiegészítik az európai foglalkoztatási stratégiát:

-        az aktív munkaerő-piaci politikák fejlesztése a munkanélküliség leküzdésére,

-        küzdelem a társadalmi kirekesztettség ellen,

-        az életen át tartó tanulás és képzés rendszereinek támogatása,

-        a gazdasági és szociális változásoknak való megfelelés.

 

Az Agenda 2000 a humán erőforrás fejlesztése mellett központi szerepet szán a foglalkoztatáspolitikai céloknak. Az új szabályozás legfontosabb jellemzője, hogy az ESF-ből (de részben a többi strukturális alapból) finanszírozzák az Európai foglalkoztatási stratégia megvalósítását. Az ESF különösen azokat a tevékenységeket támogatja, amelyek az Európai foglalkoztatási stratégia és az éves foglalkoztatási irányvonalak megvalósítását szolgálják. Az ESF ezzel az európai foglalkoztatási stratégia megvalósításának legfontosabb politikai és pénzügyi eszközévé vált. Ennek megfelelően az a következő öt terület, amit az ESF 2000 után támogathat, majdnem teljesen egybeesik az 1998. és 1999. évi foglalkoztatási irányvonalak korábban ismertetett négy pillérével:

a)KRISZTIKE, EZEKET NAGYON PRECIZEN KELLENE LEFORDITANI, MERT EZ IGY PONTATLAN!PL A 2. PONT

 az aktív munkaerő-piaci politikák fejlesztése, melyeknek célja a munkanélküliség leküzdése, a nők és férfiak tartós munkanélküliségének megelőzése, a tartós munkanélküliek munkaerőpiacra való visszatérésének megkönnyítése, a fiatalok és a munkaerőpiacra visszatérők foglalkoztatási integrációjának támogatása;

b) a munkaerőpiacra belépők szociális integrációjának és az esélyegyenlőségnek az elősegítése????, azaz a társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem;

c) az életen át tartó tanulás keretében az oktatási, szakképzési és tanácsadási rendszerek fejlesztése a foglalkoztathatóság, mobilitás és a munkaerő-piaci  beilleszkedés növelése és fenntartása ;

d) a képzett, szakképzett és alkalmazkodóképes munkaerőképzés elősegítését célzó rendszerek fejlesztése, a munkaszervezésben az innováció és az alkalmazkodóképesség javítása, a vállalkozókészség és munkahelyteremtés támogatása, a kutatás, tudomány és technológia humánerőforrásának fejlesztése;

 e) a nők munkaerő-piaci részvételének növelése, ideértve karrierlehetőségeiket, az új munkalehetőségekhez és vállalkozási lehetőségekhez való hozzáférést, továbbá a munkaerőpiac szegregációjának csökkentése.

 

A rendelet átfogó, általános politikákat lettek határoz meg a politikák és igények tagállamonkénti változása, illetve a hétéves időszak miatt. Az új szabályozás célja az ESF részvételének biztosítása a fentiekben leírt öt területen. A szabályozás ugyanakkor tág teret hagy a tagállamoknak is saját ESF-finanszírozási prioritásaik meghatározására. A Bizottság nagy hangsúlyt helyez a helyi foglalkoztatási kezdeményezésekre is. Az ESF a jövőben egyaránt támogathat egyéneket, szervezeteket, oktatási rendszereket. Az ESF a Strukturális Alapok költségvetésének 12,3%-át, azaz kb. 24,05 milliárd eurót fordíthat ja majd ezekre a célokra az új 7 éves tervezési időszakban.

 

Összességében nem túlzás azt állítani, hogy az ESF új szabályozása bizonyítja az Európai Unió elkötelezettségét az esélyegyenlőség javítása és a társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem mellett (Ladó 1999, 2.)

 

 

 

 

Ajánlott irodalom:

HORVÁTH Gyula – ILLÉS Iván 1997……. Regionális fejlődés és politika – A gazdasági és a szociális kohézió erősítésének feladatai Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozás időszakában. – ISM Műhelytanulmányok, 16. szám

The European Social Fund, http://europa.eu.int/dg05/esf

Albert Levente – Gyulavári Tamás 1999. Az Európai Szociális Alap. Szociális és Családügyi Minisztérium

 

 

 

 

 

„A Közösség a tagállamok közötti együttműködés előmozdítása révén közreműködik a minőségi oktatás fejlesztésében...”

Római Szerződés 149. (1) [126. (1)] cikk.

 

5.1. A közösségi oktatási- és szakképzési politika kialakulása

 

Amint az a korábbi fejezetekből is kitűnt, az Európai Közösség figyelmét kezdetben kizárólag gazdasági célok kötötték le. Ezért, ha az Európai Közösség alapítói foglalkoztak egyáltalán az oktatási és szakképzési rendszerekkel, akkor ezt azért tették, hogy minél képzettebb munkaerő álljon rendelkezésre, ezáltal is előmozdítva a gazdasági kohéziót. Nem meglepő tehát, hogy a Római Szerződés nem szólt az oktatásról, illetve a szakképzés és a tágabb gazdasági célok közötti szoros kapcsolatról. A 137. [118.] cikk kötelezte ugyan a Bizottságot, hogy segítse elő a tagállamok közötti szoros együttműködést a szakmai alap- és továbbképzés terén, de az oktatáspolitika még csak említésre sem került.

 

Az 1964-ben indított első közösségi oktatási program a fiatal munkavállalók cseréjét segítette. Ez is jelzi az oktatáspolitika és a szabad mozgás elvének érvényesítése közötti rendkívül szoros kapcsolatot. Ugyanakkor a Bizottság már a kezdet kezdetétől kísérletet tett arra, hogy ennél tágabb összefüggésben is növelje a Közösség szerepét a képzéssel kapcsolatos szabályozásban. 1974-ben a Szociális Akcióprogram megfogalmazásával egyidejűleg az oktatás hirtelen a figyelem középpontjába került. A Tanács 1976. február 9-én elfogadott Oktatási Akcióprogramja (OJ C 38/1 19.2.76) határozta meg a következő prioritást élvező területeket:

-                    az oktatási és képzési feltételek javítása;

-                    a tagállamok közötti oktatási, képzési és felsőoktatási kapcsolatok és együttműködés fejlesztése;

-                                a diplomák és a tanulmányi idő kölcsönös elismertetése;

-                                tanárok, diákok és kutatók fokozott mobilitása.

 

Ugyanakkor az akcióprogram alkotói nem feledkeztek meg a pályakezdő munkanélküliek, valamint a migránsok gyermekeinek oktatási gondjairól, a nyelvoktatásról, az egyenlő bánásmód elvének érvényesítéséről, valamint a fiatalok munkára való felkészítéséről sem. Az akcióprogram számos területen vezetett kézzelfogható fejlődéshez az elfogadását követő évtizedben. A Közösség az Európai Szociális Alap és más közösségi finanszírozású alapok pénzügyi segítségével nyújtott gyakorlati támogatást a tagállamoknak helyi és regionális szinten egyaránt. Időközben egy sor EK-program segítette elő és koordinálta a tagállamok kezdeményezéseit.

 

1989-ben – a Közösségi Charta előkészítésével egyidejűleg – a Bizottság nyilatkozatot bocsátott ki a képzés és oktatás helyzetéről, az 1989–1992 közötti időszak fejlesztési terveiről. A nyilatkozat szellemében a közösségi programok a fiatal munkavállalók cseréjének és mobilitásának ösztönzését, mint a „szociális kohézió” erősítését célozták. Az EK politikája az önkéntesség elvén alapult, mivel nem szabott kötelező követelményeket és lehetővé tette a tagállamok számára a kezdeményezéseket. A közvetlen cél ugyan nem a tagállamok oktatási rendszereinek tartalmi és formai harmonizációja volt, de az EK-programok kétségtelenül ebbe az irányba hatottak. Az egyedüli olyan szakképzéssel és oktatással kapcsolatos terület, ahol kötelező erejű közösségi jogszabály született, a diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerése volt (részletesen lásd ebben a fejezetben).

 

Az egységes piac közelgő bevezetésével a képzés ismét központi kérdéssé vált, és a prioritások között szerepelt. A szakképzés szerepének növekedését jelzi, hogy a Közösségi Charta 12 fejezetéből 5 foglalkozott valamilyen összefüggésben az oktatás, a szakképzés kérdésével. Az 1980-as évek végére az oktatás vált a szociális dimenzió „húzóágazatává”, átvéve ezt a szerepet a nemek közötti egyenlő bánásmód biztosításától. Az EK intézményei magasabb képzési szinteket támogattak, és programokat indítottak az innovatív kezdeményezések elősegítésére.

 

A fiatalok szakképzésére összpontosító PETRA-program olyan projektekhez nyújtott pénzügyi és technikai támogatást, amelyek egy-, két- vagy többéves szakképzésben való részvétel biztosítottak volt minden érdeklődő fiatal számára a kötelező oktatás befejezése után. A Tanács ezt később úgy módosította, hogy a fiataloknak lehetőségük nyíljon külföldi csereprogramokban való részvételre.

 

Egy másik közösségi szakképzési kezdeményezés, a FORCE-program olyan projektekhez nyújtott anyagi és technikai támogatást, amelyek a befektetést és újítást ösztönzik. Az 1990-es évek elejére nem tűnt el teljesen az a szemlélet, miszerint a Közösség oktatási és képzési politikájával mindenekelőtt a személyek szabad mozgását kell elősegítenie. Emellett azonban egyre inkább tért hódított az európai „oktatási tér” gondolata, amely a Jacgues Delors által meghirdetett „szociális tér” ideológiájából táplálkozott. Eszerint a közösségi oktatáspolitika két fő dimenzióra épül. A gazdasági dimenzió megköveteli, hogy az EK a minőségi szakképzés és továbbképzés finanszírozásával járuljon hozzá a belső piac munkaerő-keresletének kielégítéséhez és a munkaerő-mobilitás kiteljesedéséhez. A szociális dimenzió jelentőségének felismerése ugyanakkor arra készteti a Közösséget, hogy egyenlő esélyt próbáljon biztosítani a fiatalok számára tehetségük kiteljesítésére, anyagi és társadalmi hátterükre, etnikai hovatartozásukra vagy lakóhelyükre tekintet nélkül.

 

A közösségi elsődleges jogban is tükröződött az oktatás szerepének felértékelődése. A Maastrichti Szerződés teljesen átfogalmazta az oktatásra vonatkozó VIII. cím 3. fejezetének szövegét. A Maastrichti Szerződés a szociálpolitikára vonatkozó cikkek közül az oktatási fejezet szövegét módosította a legnagyobb mértékben.

A Római Szerződés eredeti szövegében az oktatásról a 128. cikk szólt. Az Európai Szociális Alapra vonatkozó 125–127. cikk lerövidítése miatt az „Oktatás, szakképzés és ifjúság” című 3. fejezetet 149–150. [126–127.] cikkekben találjuk a Római Szerződés hatályos szövegében. A Maastrichti Szerződés által módosított szöveg új cikkei elkülönítve kezelik az általános oktatási kérdéseket, illetve a szakképzést.

 

A hatályos számozás szerinti 149. cikk (1) bekezdése ismét csak a szubszidiaritás elvét tükrözi. Eszerint a Közösség csak előmozdítja a tagállamok közötti együttműködést, támogatja és kiegészíti a tagállamok oktatási tevékenységét, teljes mértékben tiszteletben tartva a tagállamoknak az oktatás tartalmára és az oktatási rendszer felépítésére vonatkozó hatáskörét. A Közösség tevékenysége ezért az oktatás terén az alábbiakra irányul:

-                   az „európai szint” kifejlesztése az oktatásban, különösen a tagállamok nyelveinek tanulása és terjesztése révén,

-                   a hallgatók és oktatók mobilitásának elősegítése, beleértve a diplomák és tanulmányi időszakok elismerésének előmozdítását,

-                   az oktatási intézmények közötti együttműködés előmozdítása,

-                   a tagállamok oktatási rendszereinek közös kérdéseire vonatkozó információ- és tapasztalatcsere előmozdítása,

-                   az ifjúsági csere és a szociálpedagógiai oktatócsere fejlesztésének előmozdítása,

-                   a távoktatás fejlesztése [hatályos számozás szerinti 149. cikk (2)] bekezdés].

 

A fenti célok elérése érdekében a Tanács ösztönző intézkedéseket fogad el a 251. [189b.] cikkben leírt eljárás szerint. Ezek az ösztönző intézkedések azonban nem irányulhatnak a tagállamok jogi szabályozásának harmonizálására hatályos számozás szerinti 149. cikk (4) bekezdés alapján.

 

A Közösség tehát kettős szerepre vállalkozik az oktatás terén. Egyrészt pénzügyi forrást biztosítanak az oktatási intézményeknek, tanároknak, diákoknak. Másrészt ez a pénzügyi támogatás a koordinációra irányul: az oktatás szereplőinek együttműködését célozza nemcsak a Közösség tagállamai között, hanem a tagállamok és a csatlakozni kívánó országok között is. Az 1990-es években a Közösség kiemelt céljai közé tartozott az oktatási intézmények együttműködésének, hálózatának fejlesztése (networking), a diákok csereprogramjainak támogatása. Közösségi programok sora jelzi azokat az erőfeszítéseket, amelyek elsősorban a felsőoktatás támogatására irányulnak. Ilyen például az oktatási intézmények együttműködésének, a tanárok és diákok cseréjének támogatására irányuló ERASMUS-, TEMPUS- és SOCRATES- program, vagy a középfokú képzéshez kapcsolódó LEONARDO-program. Ezekhez a programokhoz az 1990-es évek elejétől, közepétől Magyarország is csatlakozhatott. A Közösség elképzelései szerint ezek a sikeres közösségi programok hosszú távon is számíthatnak támogatásra.

 

A szakképzésről szóló 150. cikk az oktatáshoz hasonlóan a szubszidiaritás elvére épül. Eszerint a Közösség olyan szakképzési politikát folytat, amely támogatja és kiegészíti a tagállamok tevékenységét, teljes mértékben tiszteletben tartva a tagállamoknak a szakképzés tartalmára és felépítésére vonatkozó hatáskörét. Ennek szellemében a Közösség tevékenysége a következőkre irányul:

·        a gazdasági változásokhoz való alkalmazkodás megkönnyítése, különösen szakképzéssel és átképzéssel,

·        a szakmai alapképzés és továbbképzés javítása a munkaerőpiacra való szakmai beilleszkedés és visszailleszkedés megkönnyítése érdekében,

·        az együttműködés ösztönzése a szakképzés területén a szakképzési intézmények és vállalatok között,

·        a tagállamok szakképzési rendszereinek közös kérdéseire vonatkozó információ- és tapasztalatcsere elősegítése.

 

A fenti célok elérése érdekében az oktatáshoz hasonlóan a Tanács ösztönző intézkedéseket fogad el, amelyek azonban nem irányulhatnak a tagállamok jogi szabályozásának harmonizációjára. Az egyetlen különbség a két jogalkotás között, hogy a szakképzésre vonatkozó intézkedéseket nem az oktatásnál szokásos hatályos 251., hanem a 252. cikk eljárási szabályai szerint hozza meg a Tanács [hatályos számozás szerinti 150. cikk (4)] bekezdés]. Az Amszterdami Szerződés már nem változtatott a közösségi elsődleges jogon ezen a téren.

 

5.2. A szakképzéshez való jog

 

A szakképzéshez való közösségi jog célja pedig a munkavégzéshez kapcsolódó képzések támogatása.

A közösségi jog a szakképzéshez való jogot eltérő tartalommal biztosítja a személyek különböző csoportjai számára. Így megkülönbözteti a diákokat, a munkavállalókat és a munkavállalók családtagjait. A következőkben elemezzük a három csoport jogaira vonatkozó közösségi joganyagot.

 

5.2.1. A diákok jogai a Közösségben

 

Diáknak az minősül a közösségi jogban, aki kizárólag azzal a szándékkal megy egy másik EU-tagállamba, hogy ott tanulmányokat folytasson, oktatási programban vegyen részt, s nem áll szándékában ott munkát vállalni. Maga a Római Szerződés nem szól arról, hogy a diákokat is megilleti-e a szabad mozgás joga. Amennyiben a Bíróság kiterjeszti a szerződés alkalmazási körét abba az irányba, hogy a diákokat egy másik tagállamban is megilleti az oktatásban való részvétel joga, akkor ezzel automatikusan biztosítják a diákok számára a tartózkodáshoz való jogot is.

 

A Gravier v. City of Liege perben (293/83 [1985] ECR 593, [1983] 3 CMLR 1) egy francia nő Belgiumban szeretett volna rajzfilm szakon egyetemi képzésben részesülni, de külföldi állampolgárságára hivatkozva egy „minerval” nevű beiratkozási díjat követeltek tőle. A Bíróság a diszkrimináció fennállásának előfeltételeit vizsgálva arra a következtetésre jutott, hogy a Római Szerződés ugyan nem minősítette az EK-intézmények hatáskörébe tartozó területnek az oktatáspolitikát, de a tájékoztató kurzusokhoz és gyakorlatokhoz való hozzáférés, és különösen a szakképzés a közösségi jog hatókörébe tartozik. Ebből következően a szakképzéshez való hozzáférhetőségre igenis vonatkoznak a Római Szerződés rendelkezései.

 

A Gravier - esetben a Bíróság által használt fogalom, a „szakképzéshez való hozzáférhetőség” két tekintetben is értelmezési problémát vetett fel. Először is meg kellett határozni a szakképzés fogalmát. A Gravier - ügyben a Bíróság rendkívül tág definíciót alkalmazott, mely szerint:

„szakképzésnek minősül bármely program, amely valamilyen foglalkozáshoz vagy munkavállaláshoz szükséges végzettséget vagy az ezekhez szükséges tudást nyújtja, függetlenül a jogosult korától, illetve a képzés szintjétől.”

 

Az ezeknek a feltételeknek megfelelő szolgáltatást a Bíróság akkor is szakképzésnek tekintette, ha az általános képzést nyújtott.

 

A Blaizot vs. University of Liège esetben (24/86 [1988] ECR 379) ennek a szemléletnek a továbbéléseként megállapítást nyert, hogy az oktatás nemcsak akkor minősül szakképzésnek, ha a záróvizsga alapján kiadott diploma vagy szakképesítés az adott szakma vagy foglalkozás folytatásának előfeltétele, hanem akkor is, ha az oktatás során megszerzett tudás általában szükséges az adott munka végzéséhez. Ez még abban az esetben is így van, ha az adott képzés során megszerezhető szaktudást nem teszi jogszabály az alkalmazás kötelező feltételévé.

 

A Commission vs. Belgium esetben (293/85 [1988]1 CMLR 248) a Bíróság a szakképzés fogalmának részletesebb meghatározásánál szintén a képzés tartalmi sajátosságaira, mintsem annak formájára építette érvelését. Ítéletében a képzési programok három fajtáját határozta meg:

 

1. Az első csoportba az olyan kétséget kizáróan szakképzésnek minősülő oktatás tartozik, amely egy hivatás betöltéséhez elengedhetetlenül szükséges diplomát vagy szakképesítést ad. Ennek a legtisztább formája, ha a hivatás gyakorlását a diplomától vagy szakképesítéstől teszik függővé. Ilyen lehet például a jogi vagy orvosi szakvizsga.

2. A szakképzésnek minősülő oktatási programok második csoportjába tartozó képzés előfeltétele ugyan egy hivatás gyakorlásának, de ahhoz önmagában nem elégséges. Erre kiváló példa a jogi pálya, ahol a bírói vagy ügyvédi hivatás gyakorlásának előfeltétele ugyan a jogi egyetemi végzettség, de önmagában egyéb feltételek, például szakvizsga hiányában nem elegendő.

3. Azon oktatási program, amelyek az egyén tudását növelik, tágítják látókörét, és fejlesztik gondolkodását, azonban nem előfeltételek egy hivatás gyakorlásánál, az ítélet szerint nem tekinthető szakképzésnek. Ezek közé sorolta a Bíróság a középkori történelemmel, irodalommal, etikával stb. foglalkozó kurzusokat. Ha például egy jogász kultúrantropológiát kíván tanulni jogi hivatása ellátása mellett, hiába is hivatkozna a szakképzéshez való jogára. Ezt arra hivatkozással utasítaná el a Bíróság, hogy a képzés teljesen független a munkavégzésétől.

 

A szakképzéshez való hozzáférhetőség definiálásának első lépéseként a Bíróság a Gravier-perben leszögezte, hogy a képzésért fizetendő díj mindenképpen az oktatáshoz való hozzáférhetőség elemének tekintendő. A Gravier-esetben ez a díj a képzésért csak külföldiek által fizetendő ún. minerval volt, amelyről a Bíróság megállapította, hogy a Római Szerződés eredeti 128. cikkének értelmezése alapján beleesik a Római Szerződés hatókörébe. A minerval nevű díj ugyanis tandíjnak volt tekinthető, azt a funkciót töltötte be, de diszkriminatív módon csak a külföldieket sújtotta.

 

A Lair vs. University of Hannover esetben (39/86 [1989] 3 CMLR 545) egy francia nő Németországban dolgozott, majd germán nyelv szakon kezdett tanulmányokat Hannoverben, ahol megtagadták tőle a német jog alapján csak német polgárokat megillető ösztöndíjak juttatását. A Bíróság ítéletében kimondta, hogy a Római Szerződés 12. [6.] cikke alapján az olyan ösztöndíjak, amelyeket az egyetemi tandíj kifizetésére nyújtanak, kétséget kizáróan a hozzáférhetőség körébe tartoznak. A Római Szerződés 12. [6]. cikke a nemzeti hovatartozás alapján történő megkülönböztetést tiltó ún. antidiszkriminációs klauzulát tartalmazza. Ugyanakkor az EU-jog jelenleg nem vonatkozik a létfenntartáshoz nyújtott ösztöndíjakra, állami juttatásokra. Ilyen támogatásnak minősülnek az egyetem által nyújtott tanulmányi ösztöndíjak, szociális támogatások. A Bíróság értelmezése szerint ezek egyfelől az oktatáspolitika körébe tartoznak, amelyet a tagállamok nem ruháztak át az EK intézményeire. Másfelől viszont a szociálpolitika részét képezik, amely „általános szabály szerint a tagállamok kompetenciájában maradt, kivéve azokat az eseteket, ahol a Római Szerződés speciális rendelkezései eltérően rendelkeznek”.

 

Ezt a szűkítő megközelítést azóta rendkívül sok kritika érte. Mindesetre jól tükrözi azt a dilemmát, amellyel a Bíróság két alapvető érdek ütközése miatt kezdettől fogva küszködik. A két egyensúlyozandó érdek: a diákok mobilitása és az oktatás támogatása az egyik oldalon, a tagállamok pénzügyi természetű aggodalma a másik oldalon.

 

A Raulin-esetben (357/89 [1992] ECR I-1027) a holland kormány azzal érvelt, hogy a diáktámogatás egységes rendszerében ők nem tesznek különbséget a létfenntartáshoz és a tandíjhoz nyújtott támogatások között, mivel az ellenkezne a támogatási forma filozófiájával, amely alapvetően a szociálpolitikai rendszerhez s így a tagállamok kizárólagos kompetenciájába tartozik. A Bíróság nem fogadta el ezt az érvet, amikor kimondta, hogy a juttatásnak a tandíjat kompenzáló részére igenis kiterjed a Római Szerződés hatálya. A juttatás tandíjat kompenzáló része tehát a hozzáférhetőség jogából következően megilleti a többi tagállam diákjait is.

 

Összegzésként elmondhatjuk, hogy a diákok szakképzésének közösségi fogalma az oktatás szempontjából rendkívül tágan értelmezhető, s így kiterjed szinte valamennyi egyetemi szintű oktatásra. A diákokat a Bíróság progresszív ítélkezési gyakorlata mára „megajándékozta” a szabad mozgás jogával. Így tehát a diákokat annak ellenére megilleti a Közösségen belüli szabad mozgás joga, hogy a személyek szabad mozgására vonatkozó jogok rájuk nem vonatkoznak. Az érintett juttatások körét illetően azonban a Bíróság sokkal szűkebb értelmezést alkalmazott. A diákokat nemzeti hovatartozástól függetlenül megillető juttatások szűkítő értelmezésének az az oka, hogy a Bíróság nem hagy(hat)ta teljesen figyelmen kívül a tagállamok gazdasági természetű érdekeit.

 

5.2.2. A munkavállalók oktatással kapcsolatos jogai

 

A közösségi állampolgársággal rendelkező munkavállalókat, bár eltérő feltételekkel, megilleti az oktatáshoz való jog. A munkavállalók közül azokat érintik a szakképzéssel kapcsolatos jogok, akik a Római Szerződés hatályos számozás szerinti 39. cikke alapján más tagállamban létrejött munkaviszonyukat abból a célból szüntetik meg, hogy egy tagállamban tanulmányokat folytassanak. A Római Szerződés hatályos számozás szerinti 39. cikke biztosítja az EU tagállamok munkavállalói számára a szabad mozgás jogát. A munkaviszonyukat ekként megszüntető személyek helyzete azt az alapvető kérdést vetette fel, hogy milyen feltételek esetén tartják meg munkavállalói státusukat és az abból eredő többletjogokat. A közösségi jog szempontjából nem mindegy ugyanis, hogy milyen tanulmányokat folytatnak a munkavállalók. Az őket megillető többletjogok közül a tartózkodás joga a legfontosabb, hiszen a közösségi jog ezt tekinti minden további jog forrásának.

 

Ezekre a kérdésekre az Európai Bíróság esetjogában találjuk a választ. Az egyik nagy hatású ítéletben, a Lair-esetben olyan személy hivatkozott munkavállalói státusára, aki tanulmányai megkezdése előtt munkanélküli volt. A Bíróság szerint azon személyek is megtartják munkavállalói státusukat, akiknek már megszűnt ugyan a munkaviszonya, de korábban a befogadó államban munkavállalóként „tényleges és valós gazdasági tevékenységet folytattak”. Ugyanakkor ítéletében azt az értelmezési elvet is kifejtette, hogy a munkavállalói státus objektív kategória, amelynek megállapításánál figyelmen kívül kell hagyni a külföldi munkavállalás szubjektív okait.

 

Arra a kérdésre, hogy megtartja-e egy személy a munkavállalói státusát a munkaviszony megszűnése után is, a Bíróság az alábbi talányos választ adta: a munkavállalói státus élvezetének feltétele „a korábbi munkavégzés és a tanulmányok közötti kontinuitás”. Ez azt jelenti, hogy azon a területen dolgozott-e, ahol tanulmányokat folytatott.

 

A munkavállalók Közösségen belüli szabad költözéséről szóló, a Tanács 1612/68/EGK rendelete a munkavállalók és családtagjaik integrációját célozza, s ezért tilt mindenféle nemzeti hovatartozás alapján tett megkülönböztetést a szociális kedvezményeket illetően. A rendelet 7. cikk (2) bekezdése erről a következőképpen rendelkezik:

„Valamely tagállam állampolgára ugyanazon szociális juttatásokat és adókedvezményeket élvezi, mint a hazai munkavállalók.”

 

A Lair-esetben a létfenntartáshoz nyújtott támogatást a Bíróság a rendelet hatálya alá tartozó szociális kedvezménynek minősítette. A Bíróság azonban kénytelen volt tekintetbe venni (főleg a gazdag) tagállamok legitim érdekeit, amely alapjaiban sérülne, ha tömegesen visszaélnének ezzel a joggal. Emiatt nem zárták ki teljesen annak lehetőségét, hogy időbeli feltételhez kössék a létfenntartáshoz adott támogatást.

 

A Brown-esetben (197/86 [1988] ECR 3205) egy francia férfi műszaki egyetemi tanulmányait megelőzően azért dolgozott 7 hónapig Angliában, hogy felkészüljön az oktatási programra, amire később beiratkozott. Arra a kérdésre, hogy megilleti-e a rendelet alapján az olyan személyt a munkavállalónak járó ösztöndíj, aki csak a tanulmányaival összefüggésben dolgozott, a Bíróság elutasító választ adott. Az ítélet meglehetősen ellentmondásos indoklása szerint az ilyen közösségi polgár munkavállalónak minősül ugyan, munkavállalásának okai miatt azonban mégsem illetik meg az ezzel járó jogok. A Bíróság tehát a saját maga által a Lair-esetben megfogalmazott alapelvet – az objektivitás elvét – sértette meg ezen ítéletével, amikor döntését a munkavállalás szubjektív indokára alapozta.

 

Összefoglalásként elmondható, hogy a közösségi munkavállalókat megilleti az a jog, hogy munkaviszonyukat felfüggesztve vagy éppen megszüntetve egy másik tagállamba menjenek tanulni. Az Európai Bíróság esetjogában kialakított általános szabály szerint nem szabad vizsgálni a munkavállalás okait, mert az egy objektív kategória. Ennél az „objektív tesztnél” az egyetlen felteendő kérdés, hogy van-e kontinuitás a tanulmányok és a korábbi munkavállalás között. Az sem lehet akadály tehát, ha az érintett személy közvetlenül a tanulmányai előtt munkanélküli volt. Ha tehát a munkavállalók eleget tesznek ennek a követelménynek, akkor a befogadó állam polgáraival azonos elbánásban kell részesíteni őket.

 

5.2.3. A munkavállaló családtagjait megillető jogok

 

A gyermekkel nem rendelkező családok esetében a munkavállaló családtagjait a diákokkal azonos jogok illetik meg. Az egyetlen kivétel ez alól a szabály alól, hogy a munkavállaló családtagjainak – a diákokkal szemben – a Tanács 1612/68/EGK rendelet 10. cikk (1) bekezdése alapján jár a tartózkodás joga.

 

A munkavállalók gyermekei különösen kedvező helyzetben vannak, mert a fenti csoportoknál sokkal szélesebb jogok illetik meg őket többek között kiterjednek az általános oktatáshoz, a szakmunkásképzéshez és minden szakmai továbbképzéshez:

 

„Egy tagállam azon állampolgárának gyermekei, akiknek szülője egy másik tagállam felségterületén vállal vagy vállalt munkát, ha ennek a tagállamnak a felségterületén laknak, az ezen tagállam állampolgáraira vonatkozó feltételekkel azonos feltételek mellett vehetnek részt az általános oktatásban, valamint a szakmunkás- és szakképzésben.” (Tanács 1612/68/EGK rendelet 12. cikke)

 

A „munkavállaló gyermeke” megfogalmazás tágan értelmezendő, hiszen elegendő, ha szülei korábban az adott tagállamban dolgoztak. Nem szűnik meg tehát a gyermek státusa például azáltal, hogy a szülő már nem él, mivel ezen jogok értelmezésénél az alapvető szempont a család integrálása a befogadó államba. Ezzel a céllal összhangban a Brown-esetben megállapítást nyert, hogy nem hivatkozhat a család integrálására az, akinek szülei az ő születése előtt dolgoztak a tagállamban, s ott sohasem élt szüleivel.

 

 

5.3. Diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerése

 

A Közösségen belüli szabad mozgás biztosítása érdekében volt szükség arra, hogy az egyes szakmák folytatásához szükséges diplomákat, szakképesítéseket a többi tagállamban is elismerjék és a közösség ennek megfelelő jogszabályokat fogadjon el. Ezt a célt már a Római Szerződés elfogadásakor is fontosnak tartották. A Római Szerződés letelepedési szabadságról szóló fejezetének 47. [57.] cikk (1) bekezdése ugyanis előírja, hogy a Tanács még az átmeneti időszak alatt (azaz 1969. december 31. előtt) irányelveket bocsát ki a diplomák, a vizsgabizonyítványok és egyéb szakképesítések kölcsönös elismerésére vonatkozóan. Csak ezekkel az irányelvekkel biztosítható ugyanis, hogy a tagállamok ne utasítsák vissza más tagállamok munkavállalóinak egy adott szakma folytatására vonatkozó kérelmét azon az alapon, hogy egy másik tagállamban végezte iskoláit.

 

Ha ezt a Közösség nem akadályozza meg, akkor tulajdonképpen lemond az egyik legfontosabb közösségi szabadságjog, a szabad mozgás érvényesítéséről. Ezt az elvet a Maastrichti Szerződés is megerősítette, amikor a Római Szerződés hatályos számozás szerinti 149. cikkének (1) bekezdésében a Közösség feladatává tette a diplomák elismerésének előmozdítását.

 

A diplomák és egyéb szakképesítések kölcsönös elismerésére vonatkozó közösségi másodlagos jog születése két generációra bontható. Az első generációba – a harmonizáció jegyében – az ún. szektorális irányelvek tartoznak, amelyek az 1960-as és 1970-es években szakmák szerint haladva biztosították a diplomák, szakképesítések elismertetését. Az 1980-as és 1990-es évek fordulóján hozott második generációs irányelvek – a horizontális megközelítés jegyében általános feltételeket szabva – a koordináció eszközét alkalmazták. A folyamat tehát a harmonizáció felől a koordináció irányába történő elmozdulással jellemezhető.

 

5.3.1. A harmonizációs kísérlet – szektorális irányelvek

 

Az 1970-es évek közepétől szakmák szerint kísérelték meg összehangolni a képzési követelményeket. A cél tehát a tagállami rendelkezések közelítése, meghatározott szempontok szerinti egységesítése, egyszóval harmonizációja volt. 1964 után 60 irányelv született a különböző foglalkozások betöltéséhez szükséges feltételek harmonizálásra. Ezek közül számos szakmában elismerték a másik államban szerzett gyakorlati időt. Megvalósították a harmonizációt az orvosokra, fogorvosokra, ápolónőkre, szülészekre és állatorvosokra vonatkozóan. A Bizottság – ezeken kívül – a szakképesítések egyenértékűségének megvalósításán fáradozott olyan szektorokban is, mint a szálloda- és vendéglátóipar, építőipar, motorjármű-ipar, mezőgazdaság, villamosipar és az erdészet. A helyzetet tovább bonyolította, hogy minden szakmával kapcsolatban két irányelvet kellett meghatározni:

1. Az első irányelv a képzés minőségi (tartalmi) és mennyiségi (tanulmányi idő és évek száma) vonatkozásait koordinálta és harmonizálta.

2. A második irányelv a közösségi kritériumoknak mindenben megfelelő képzések automatikus elismerését biztosította.

 

Ezek a kötelező érvényű szabályok a rugalmasság érdekében nem vesztek el a részletekben. Azokban a szakmákban, ahol nem született irányelv, továbbra is a tagállamok határozzák meg a követelményeket, amelyek azonban nem lehettek diszkriminatívak, s így nem ütközhettek a letelepedés szabadságának elvébe.

 

A szektorális irányelvek alkalmazása sok problémát okozott a gyakorlatban, mert a különböző államok eltérő feltételeket szabtak az elismeréssel kapcsolatban. A nemzeti jogalkotók ugyanis az irányelvekben szereplő minimális előírásokat alkalmazták, megtartva a jogot, hogy eldöntsék, egy másik tagállamban kiadott bizonyítvány megfelel-e az ő előírásaiknak. Az irányelveknek ilyen szellemű végrehajtása ellenkezett mind a Római Szerződés rendelkezéseinek céljával, mind pedig az Európai Bíróság felfogásával (Balázs–Ivanics–Bajomi 1998, 23).

 

5.3.2. A horizontális megközelítés – koordináció

 

A „vertikális megközelítés” a kibocsátott irányelvek, valamint a Bíróság kiterjesztő jogértelmezése dacára kevés eredményt hozott az első 25 évben, mert a fentiekben jelzett problémák mellett a képzettségek szakmák szerinti harmonizálásának folyamata rendkívül lassú is volt (Kende 1995, 387). Az építészmérnökök esetében például 17 évre volt szükség a teljes szabályozáshoz.

 

A harmonizációs törekvések kudarca miatt nyúltak a tagállamok a koordináció eszközéhez. Ekkor már nem a nemzeti szabályok közelítése volt a cél, hanem a nemzeti rendszerek működésének koordinálása. A radikális irányváltást a „horizontális szemlélet” jegyében a Tanács 89/48/EGK irányelve[65] jelezte, amely 1989-ben megszületett és 1991 óta hatályos és a legalább hároméves felsőfokú képzésben megszerezhető diplomák kölcsönös elismertetéséről szól. Az irányelv hatálya minden olyan legalább három évig tartó felsőoktatásban szerzett diplomára kiterjed, amelyet nem érintettek a korábban született szektorális szabályok. Az irányelv elfogadása óta tehát nem lehet a szakképesítés hiányára hivatkozva visszautasítani a másik tagállam állampolgárától egy diplomához kötött szakma gyakorlásához szükséges engedély kiadását, ha a saját tagállamában megszerezte a szükséges felsőfokú végzettséget.

 

Meg lehet azonban kívánni, hogy az adott munkavállaló legfeljebb hároméves időszakot töltsön el a befogadó államban, vagy alkalmassági tesztnek vesse alá magát, ha az általa elvégzett oktatás tartalmilag jelentősen eltér a befogadó állam oktatási rendszerében szokásostól (4. cikk). Az irányelv – a tagállamok kölcsönös bizalmára és oktatási rendszereik átjárhatóságára építve – már létező előfeltételnek tekinti a spontán harmonizációt.

 

A koordinációt megvalósító második jogszabály a diplomák és szakképesítések kölcsönös elismeréséről szóló, a Tanács 92/51/EGK irányelve[66] volt. Ez a második, kiegészítő rendszer azokra az oktatási formákra terjesztette ki a koordinációt, amelyek kívül estek az első irányelv által szabályozott felsőfokú oktatáson. Ez a második általános hatókörű koordinációs jogszabály lefedi a három évnél rövidebb felsőfokú oktatást, a középfokú oktatást, a szakképzést és a szakmai gyakorlatot.

 

A Római Szerződés születését követő évtizedek sikertelen harmonizációs kísérletei után – a szociális biztonsághoz, valamint a közösségi szociális dimenzió más területeihez hasonlatosan – a diplomák és szakképesítések kölcsönös elismertetése terén is a koordinációra került a hangsúly. Ez a szemléletváltás nem azt jelenti, hogy lemondtak volna az eredeti célról, a „diplomák és diplomások szabad áramlásáról”. Hamar világossá vált, hogy a diplomák és más szakképesítések teljes harmonizációja a Közösségen belül nem könnyű feladat. Végül a koordináció alkalmazásával sikerült áttörést elérni ezen a téren. Az 1990-es évek küszöbén tehát megtörtént a döntő lépés az egyes szakmákhoz tartozók (leginkább az értelmiség) szabad áramlása felé.

 

 

 

 

Ajánlott irodalom:

Balázs Éva – Ivanics Krisztina – Bajomi Iván 1998. ISM Műhelytanulmányok, Az EU-beli oktatásügy jogi és gyakorlati nézőpontból. 48. szám

Kende Tamás (szerk.) 1995. Európai közjog és politika. Budapest, Osiris-Századvég, 386, 387. o.

Nagy Tibor Gyula 1997. Csatlakozás az Európai Unióhoz és a szakképesítések elismerése. Személyügyi Hírlevél, 6. sz.

 

 

„Egyenlő esélyek nélkül nincs demokrácia.”[67]

 

 

6. 1. Esélyegyenlőség csak nőknek?

 

Az Európai Unióban az egyenlőség kizárólag a nemek közötti egyenlőséget jelentette az Amszterdami Szerződésig. A nemek közötti megkülönböztetés tilalma ugyanis az európai integráció egyik „alapköve”. Az alapítókat kettős cél vezérelte, amikor már a Római Szerződés „vékonyka” szociális fejezetében is külön cikket szenteltek az egyenlő munkáért egyenlő bér elvének. Egyrészről gazdasági céljuk az volt, hogy azok a tagországok, amelyekben már akkor mindennapos gyakorlat volt a nemek közötti egyenlőség, ne szenvedjenek a versenyben hátrányt azon tagállamokkal szemben, ahol az még nem vált valósággá. Végeredményben a 141. [119.] cikk is az egyenlő versenyfeltételek biztosítására irányult. Másfelől azonban a 1970-es évek közepétől a nemek közötti esélyegyenlőség biztosítása „a Közösség szociális célját képezi, hiszen az nem csupán gazdasági, hanem olyan közösség, amely közös akciókkal törekszik a társadalmi fejlődés előmozdítására, valamint polgárai élet- és munkafeltételeinek fejlesztésére” (Barnard 1995, 173). Az Európai Bíróság a Defrenne vs. Sabena II. esetben (43/75 [No.2] [1976] ECR 455, [1976] 2 CMLR 98) mondta ki először, hogy az egyenlő esélyek politikája a Közösség szociálpolitikájának szerves része. E kettős célkitűzés miatt a nemek alapján való megkülönböztetés tilalma – eltérően a közösségi jog más területeitől – alkalmazásában nem korlátozódik a migráns munkavállalókra. Ez azt jelenti, hogy bármely tagállam polgára hivatkozhat a közösségi jogra, ha úgy érzi, neme miatt érte hátrány, teljesen függetlenül attól, hogy az esetleg előnyben részesített másik fél milyen állampolgárságú.

 

Az egyenlőség elve azt jelenti, hogy a hasonló helyzetben lévő személyeket azonos módon kell kezelni, és az eltérő helyzeteket pedig különbözőképpen kell szabályozni (Kardos in Gyulavári 1997, 45). A diszkrimináció megállapítása során két kérdést kell feltenni: a helyzetek összehasonlíthatóak-e, illetve indokolható-e a különbségtétel. Az egyenlőség elvét a közösségi jog három tekintetben is korlátozta. Egyfelől csak az EU-tagállamok polgáraival szembeni megkülönböztetés tilos. Másodszor a faj, kor, vallás stb. szerinti belső jogban elmaradhatatlan tilalmak évtizedekig hiányoztak az EU repertoárjából (lásd Amszterdami Szerződés). Harmadszor, az EU-tagállamok polgárai közötti különbségtétel tilalma is csak szigorúan körülírt gazdasági-szociális összefüggésekben és korántsem korlátlanul érvényesül.

 

A férfiak és nők közötti egyenlő esélyek politikája a 1970-es évek eleje óta szerepel a Közösség elsődleges fontosságú céljai között. Az EK jogalkotásában is egyre nagyobb hangsúlyt kapott, az EK-jog, s ezen belül különösen a Szociális Akcióprogramot követő jogszabályok az egyenlő bánásmód kérdését széleskörűen és más szociális kérdéseknél jóval részletesebben szabályozza. Az egyenlő bánásmódra vonatkozó irányelvek első generációja a 1970-es évek közepéig váratott magára. Már ekkortájt sikerült túllépni azon az elavult koncepción, amely az egyenlő esélyek politikáját a bérkülönbségekre szűkítette le. Ennek megfelelően lépésről lépésre dolgozták ki az egyenlő bánásmód tágabb koncepcióját, illetve az azt tükröző irányelveket. Ennek a szemléletnek a továbbélése vezetett 1986 után újabb hat irányelv elfogadásához. Mégis, ha azt vizsgáljuk, miként közelítették meg a közösségi intézmények, közöttük az Európai Bíróság a nemek közötti diszkriminációt, akkor az „egyenlő munkáért egyenlő bér” elvét kell kiindulópontnak tekintünk.

 

 

6.2. Egyenlő munkáért egyenlő bért

 

Az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét a Római Szerződés azóta híressé vált 141. [119.] cikke a következőképpen fogalmazza meg:

„Minden tagállam az első szakasztól biztosítja és a továbbiakban is fenntartja annak az elvnek az alkalmazását, hogy a férfiak és a nők egyenlő munkáért egyenlő bért kapjanak.”

 

Az egyenlő munkáért egyenlő bér elvével kapcsolatos első kérdés maga a diszkrimináció fogalma. A diszkrimináció ésszerűtlen különbségtétel az érintett jogok gyakorlásával. Ez a meghatározás három elemet rejt magában: a diszkriminatív intézkedés negatív hatással van az érintett személyre, ami a különbségtételből ered, és a különbségtétel ésszerűtlen, azaz objektíve nem indokolható (Kardos in Gyulavári 1997, 45). A Bíróság 1976-ban a Defrenne vs. Sabena esetben (43/75 [No. 2] [1976] ECR 455, [1976] 2 CMLR 98) hozott ítéletében hívta fel először a figyelmet arra, hogy a 141. cikk valójában a szerződés szociális rendelkezései közé tartozik. Korábban a Defrenne vs. Belgian State esetben (80/70 [No.1.] [1971]ECR/445) a belga kormány azzal érvelt, hogy a 141. cikknek kizárólag gazdasági célja van. Amint arra már korábban utaltunk, a Bíróság visszautasította a cikk ilyen felfogású megközelítését.

 

Az egyenlő munkáért egyenlő bér elve „a Közösség alapjának része”, és ezért közvetlenül hatályos. Ez azt jelentette, hogy az elv nem csupán a hatóságokat köti, hanem az egyének, jogi személyek közötti szerződéses viszonyokra is vonatkozik. Így az egyének saját nemzeti bíróságaik előtt közvetlenül hivatkozhatnak rá, de csak az ítélet napja – azaz 1976. április 8. – után indított ügyekben, függetlenül attól, hogy átültette-e az adott tagállam az elvet saját jogába.

 

A 141. cikk túlságosan leegyszerűsítve és pontatlanul fogalmazza meg az „egyenlő munkáért egyenlő bér” elvét, és éppen ezért számtalan értelmezési bizonytalansághoz vezetett a gyakorlatban. Az egyik probléma abból ered, hogy az „egyenlő munka” kifejezés szinte „felhívás” a szűkítő értelmezésre. Például az a személy, aki a reggeli kávét készíti a hivatalban dolgozóknak a szó szoros értelmében véve, nem ugyanazt a munkát végzi, mint aki a délutáni teát főzi, mert a két művelet technikailag különbözik egymástól, és két különböző fogyasztási cikket tartalmaz. Mégis, egy ilyen szűk értelmezés abszurd eredményre vezetne.

 

Az 1951-ben elfogadott 100. számú ILO-e Egyezmény (ILO Convention No. 100., 29 June 1951) – amelyet valamennyi EK-tagállam aláírt – az „egyenlő értékű munkáért egyenlő bér” elvét fogalmazta meg. Pontosan ez a jogszabály adta annak idején az ötletet a Közösség egyenlő bérezésre vonatkozó másodlagos jogalkotásához. A Tanács a Szociális Akcióprogramban is kinyilvánította, hogy a nők bérezésének rendezése elsőbbséget élvez. Mivel a 141. cikk az egyenlő munka fogalma körüli bizonytalanságok miatt gyakorlatilag alkalmazhatatlannak bizonyult, a Bizottság cselekvésre szánta el magát. A Szociális Akcióprogram szellemében született, a Tanács 75/117/EGK irányelve[68] kiterjesztően értelmezte a 141. cikk rendelkezéseit, és bevezette az egyenlő értékű munkáért egyenlő bér koncepcióját.

 

A sors fintora, hogy az Európai Bíróság, amely korábban meglehetősen szűkítőleg értelmezte a 141. cikket, nem sokkal az irányelv elfogadása után a Jenkins vs. Kinsgate esetben (96/80 [1981] ECR 911, [1981] 2 CMLR 24, [1981] 1 WLR 972, [1981] ICR 592) olvasható kiterjesztő értelmezésével gyakorlatilag fölöslegessé tette az épp hogy elfogadott irányelvet. Hiszen ha az irányelv és a 141. cikk tartalma megegyezik, akkor fölösleges a tagállamokat jogharmonizációra kényszeríteni. A Római Szerződés 141. cikke ugyanis közvetlenül hatályos közösségi norma, így arra – amint az előzőekben hangsúlyoztuk – bármely sérelmet szenvedett állampolgár bármikor hivatkozhat a nemzeti bíróságok előtti eljárás során. Mindenesetre az irányelv lehetővé teszi, hogy összehasonlításokat lehessen végezni a munkakörök, munkák között, és nem csupán azon férfiak és nők között, akik teljesen azonos munkát végeznek. Az egyenlő bér elve „...az azonos, illetve egyenlő értékűnek elismert munka esetén a nemek közötti hátrányos megkülönböztetés megszüntetését jelenti a bérezés valamennyi alkotórésze és feltétele vonatkozásában” (Tanács 75/117/EGK irányelv 1. cikke). Az „egyenlő értékűnek elismert munka” megfogalmazás világosan mutatja, hogy a korábbi példánkban szereplő két személy, aki a teát, illetve kávét készíti, egyenlő fizetést kell kapjon akkor is, ha különböző neműek. A Murphy-esetben (157/86 [1988] ECR 673) megállapítást nyert, hogy nyilvánvalóan az is sérti az egyenlő bérhez való jogot, amikor egy nő munkavállaló férfimunkatársával nem egyenlő, hanem annál magasabb értékű munkát végez, ugyanakkor kevesebbet kap.

 

A Tanács 75/117/EGK irányelv 3. cikke szerint a tagállamok kötelesek eltörölni jogrendszerükből minden olyan rendelkezést, amely az egyenlő bér elvébe ütközik. Ez úgy értendő, hogy az alacsonyabb fizetésű – általában női – munkavállalók bérét kell az ellenkező nemű munkavállalók bérének szintjére emelni. De nem elegendő az, ha a férfiak és nők bére közötti összeget állapítanak meg. Ez a követelmény összhangban van mind a Római Szerződés 2. cikkével, amely az életszínvonal emelését kívánja meg, mind pedig a 141. cikkel, amely a férfiak és nők közötti egyenlő bér elérését az előbbi folyamat részeként jelöli ki. Az alapvető cél nem valósítható meg, úgy ha a férfiak bérét a nők bérének szintjére csökkentik, mivel ez ellentétes az életszínvonal emelésével.

 

A Római Szerződés 141. cikkének és a Tanács 75/117/EGK irányelvének különböző elemei az Európai Bíróság esetjogának talán leggyakrabban értelmezett kérdései közé tartoznak. A Bíróság számos ítéletében foglalkozott a 141. cikk által megengedett összehasonlítással. A Macarthys vs. Smith esetben (129/79 [1980] ECR 1275) a Bíróság úgy döntött, hogy egy nő munkáját és bérét össze lehet hasonlítani a magasabb bért kapott férfielődével. Az összehasonlítás tehát nem korlátozható az egyidejűleg munkát végző munkavállalók bérére. Mindazonáltal, a Macarthys-esetben – és azt követően is – a Bíróság csak a tényleges helyzetek összehasonlítását fogadta el, és mereven elutasította azt az érvelést, amely arra vonatkozott, hogy mennyit kapott volna egy férfidolgozó, ha őt alkalmazták volna a kérdéses állásban.

 

Az egyenlő munkáért egyenlő bér elvének biztosításával kapcsolatos másik kulcskérdés a bér fogalmának meghatározása. A „bér” definíciója a 141. cikk értelmében meglehetősen tág, hiszen felölel „minden olyan szokásos alap- és minimálbért, illetve fizetést, valamint minden olyan egyéb juttatást, amelyet a munkaadó a munkavállalónak ez utóbbi alkalmazása miatt közvetlenül vagy közvetetten, pénzben vagy természetben kifizet”. A Defrenne vs. Belgian State perben (80/70 [No. 1] [1971] ECR 445) a Bíróság megismételve a munkabér fogalmának ezen definícióját kifejti, hogy a szociális biztonsági ellátás nem idegen a munkabér fogalmától. Ugyanakkor az olyan szociális biztonsági ellátások, elsősorban az öregségi nyugdíj, amelyeket jogszabály állapít meg, nem vonhatók a munkabér fogalmába.

 

A Barber-esetben (262/88 [1990] ECR 1889) hozott ítélet mérföldkőnek bizonyult a munkabér fogalmának tisztázásában. Eszerint az ún. szerződésen kívüli foglalkozási nyugdíjrendszerek (a magyar jogban például az önkéntes kölcsönös nyugdíjbiztosító-pénztárak) azon juttatásai, amelyeket a munkavállaló, még ha közvetett módon is, de munkaviszonya alapján munkáltatójától kap, szintén munkabérnek minősülnek. Ez az ítélet kiváló példája annak, hogy a Bíróság milyen lelkesen igyekezett a lehető legtágabbra nyitni a kaput a szabadságjogok harcosai előtt. Annyi kibúvót azért hagyott a Bíróság a tagállamoknak, hogy a 141. cikkre nem lehetett hivatkozni az ítélet hatályát, – 1990. május 17-ét – megelőző időszakra vonatkozóan. Ez alól csak azok az ügyek jelentettek kivételt, amelyekben a jogi eljárás már az ítélet megszületése előtt megindult. Ezt egyrészt a jogbiztonsághoz fűződő érdek indokolta, másrészt pedig azoknak a biztosítóknak a pénzügyi érdekei, amelyeket igencsak kellemetlenül érintett az ítélet. Az Európai Bíróság által hozott több százezernyi bekezdésnyi ítélet közül még egyetlenegy sem váltott ki olyan heves vitát, mint ennek az elhíresült 45. bekezdésnek a megfogalmazása. Ezt a bekezdést ugyanis – amelynek magyarra való lefordítása önmagában egy fejtörő játék – ötféleképpen interpretálták (Watson 1993, 510.). Az értelmezési zűrzavar miatt eldönthetetlenné vált, hogy ki hivatkozhat és mire. Ezt a patthelyzetet oldották fel a Maastrichti Szerződéshez csatolt ún. Barber-Jegyzőkönyvvel. Eszerint nem kell bérnek tekinteni a 141. cikk alkalmazása szempontjából azokat a foglalkozási szociális biztonsági rendszerek keretében nyújtott ellátásokat, amelyek a jogosultat az 1990. május 17-ét megelőző időszakra eső alkalmazása alapján illették meg.

 

A Worringham-esetben (69/80 [1989] ECR 767) végre sikerült tisztázni, mit is tekinthetünk munkabérnek. Eszerint a munkavállaló bruttó bérébe tartozó azon összegek minősülhetnek bérnek, amelyek közvetlenül meghatározzák a bérhez kötött egyéb kedvezmények – munkanélküli - segély, családi pótlék stb. – kiszámítását. A Rinner-Kuehn-esetben (171/88 [1989] ECR 2743) a bér fogalmába vonták azokat a szociális biztonsági ellátásokat is, amelyeket a munkavállaló betegsége esetén folyamatosan biztosítanak. Összefoglalva a bér közösségi jogi fogalmát, az sokkal tágabban értendő, mint a hagyományos értelemben vett „alapfizetés”. Minden olyan juttatás bér, amely a munkavállalónak munkavállalói státusa révén akár a munkavégzés alatt, akár annak megszűntét követően bármikor jár.

 

A közvetlen, nyílt diszkriminációt a Bíróság akkor ítélte meg, ha megállapításához nem kellett mást vizsgálni, csak a 141. cikk megsértését. A közvetlen diszkrimináció egyetlen feltétele, hogy a hátrányos megkülönböztetés oka a munkavállaló neme legyen. Az ilyen közvetlen diszkrimináció tipikus esete, ha nem egyenlő bért fizetnek nőknek és férfiaknak olyan azonos munkáért, amelyet ráadásul ugyanabban az intézményben végeznek.

 

A Bilka Kaufhaus vs. Weber esetben (170/84 [1986] ECR 1607) ezt a koncepciót abban az irányban fejlesztették tovább, hogy az nem menti ki önmagában a munkáltatót, ha bizonyítja: diszkriminatív hatású lépése nem volt szándékos (Gyulavári – Kardos 1998, 97).

 

Ennél sokkal komolyabb fejtörést okozott a jogalkalmazóknak a közvetett, rejtett diszkrimináció megállapítása. A közvetett diszkrimináció lényege, hogy a megkülönböztetés nem a munkavállalók neme alapján történik, mégis túlnyomórészt csak az egyik nemhez tartozó munkavállalókat sújtja (Kende 1995, 287.). Az erősen szegregált munkaerőpiacon nők és férfiak ritkán végeznek azonos vagy egyenlő értékű munkát. Éppen ezért a nyílt diszkriminációt tiltó szabályok hatástalanok maradnak a legtöbb esetben. A rejtett, közvetett diszkriminációra viszont minden tagországból számtalan példa hozható. Belgiumban a közigazgatásban több esetben testmagassági követelményt szabtak a jelentkezőkkel szemben, ami automatikusan a női jelentkezők kizárását eredményezte. A családi állapot is számos esetben szűrőként szolgált. Görögországban és Írországban egyszerre szabtak korhatárt és minimális gyakorlati időt számos állás betöltésénél, ami a gyermekvállalás következményeként a nőket érinti hátrányosan, hiszen sokszor a férfiaknál jóval később kerülnek vissza a munkaerőpiacra. Közvetett diszkrimináció a pályázati feltételeknél, a munkavégzés feltételeiben, a bérezési struktúrában, és különösen a részmunkaidős munkavállalókkal szemben jelentkezik leggyakrabban.

 

Nem meglepő tehát, hogy a Bíróság több ítélete foglalkozott a részmunkaidős munkavállalókkal szemben alkalmazott diszkriminatív „praktikákkal”. A Jenkins vs. Kinsgate esetben a Bíróság azt vizsgálta, hogy megkülönböztetést jelent-e a részmunkaidőben és a teljes munkaidőben foglalkoztatottak közötti bérkülönbség akkor, ha nők dolgoznak kizárólag vagy túlnyomórészt részmunkaidőben. Ez közvetett és rejtett diszkrimináció lehet, hiszen nem férfiak és nők között tettek különbséget, de eredményét tekintve mégis a nőket sújtotta. A vállalat azzal érvelt, hogy csak hosszabb munkaidőre kívánta ösztönözni a munkavállalókat. A Bíróság leszögezte, hogy az ilyen különbségtétel csak akkor nem jelenti a 141. cikkben foglalt elv sérelmét, ha az intézkedés (itt a bérkülönbség) „objektíve indokolható”, és nem fedezhető fel semmiféle oksági kapcsolat az intézkedés és a nemek alapján történő megkülönböztetés között. Tehát maga az a puszta tény, miszerint egy bizonyos intézkedés által sújtott csoport tagjai különböző neműek, még nem teszi lehetetlenné a közvetett diszkrimináció megállapítását (Steiner 1990, 271). Ha azonban az egyik nemet nem sújtja aránytalan mértékben a különbségtétel, akkor a 141. cikk alapján benyújtott kereset aligha fog sikerrel járni.

 

A különbségtétel indokolhatóságát illetően a Bíróság a Bilka Kaufhaus vs. Weber von Hartz esetben (170/84 [1986]ECR 1607) pontosította a megkülönböztetés objektíve indokolhatóságára vonatkozó koncepcióját. Ehhez a munkaadónak kell bizonyítania, hogy:

1.      a bánásmód különbségét okozó intézkedések megfelelnek a vállalat tényleges igényeinek,

2.      alkalmasak a vállalat által kitűzött célok elérésére,

3.      és a megkülönböztetés valóban szükséges a cél érdekében.

 

Az objektív indok azonban nem alapítható olyan feltételezésekre, amelyek csupán általánosítások. A Nimz-esetben (184/89 [1991] ECR I-297) Hamburg városa úgy érvelt, hogy a teljes munkaidőben dolgozók általában sokkal gyorsabban szerzik meg a munkájukkal kapcsolatos képességeket és szakmai tudást, mint a részmunkaidősök. A Bíróság szerint: „e megállapítások a munkavállalók meghatározott csoportjairól tett általánosítások, nem teszik lehetővé olyan érv azonosítását, amely egyszerre volna objektív és független a hátrányos nemi megkülönböztetés minden formájától”. Ezt a megközelítést erősítik meg még a Rinner-Kuehn- és a Kowalska-esetben (33/89 [1990] ECR I-2591) hozott ítéletek is. Ugyanakkor a Birds Eye Walls esetben (132/92 [1993] 2 CMLR 822) a vállalat „helytállása” az elvesztett állami nyugdíjért tisztességtelen előnyhöz juttatná a csökkentett nyugdíjjárulékot fizető nőket a teljes összegű nyugdíjjárulékot fizetett nőkkel szemben. Ebből az izgalmas ítéletből kiderül, hogy a 141. cikket nem lehet úgy értelmezi, hogy egyes nők előnyhöz jussanak más nőkkel szemben, akiknek helyzete minden más tekintetben megegyezik az övékkel.

 

Általános probléma, hogy a munkaértékelés rendszere nem mentes diszkriminatív elemektől. Franciaországban, Németországban, Hollandiában a kollektív szerződésekben, valamint az ítélkezési gyakorlatban a női munkához kapcsolódó munkavállalói tulajdonságokat következetesen „alulértékelik”, és a fizikai erőt – mint férfi erényt – kiemelten kezelik. A munkaértékelés sokszor elavult rendszere[69] jelentősen hozzájárul a bérkülönbségek konzerválásához. A Rummler vs. Dato-Druck esetben (237/85 [1986] ECR 2101) a Bíróság megállapította, hogy „az egyenlő munkáért egyenlő bér” elvből az is következik, hogy az elvégzett munkát annak természete szerint kell megfizetni (Kardos In: Gyulavári – Kardos 1998, 97).

 

6.3. Az egyenlő bánásmód jelentése

 

6.3.1. Egyenlő bánásmód a foglalkoztatásban

 

A Közösség jogalkotói és az Európai Bíróság tagjai együttes erővel igyekeztek szélesebben meghatározni a diszkrimináció tilalmának közösségi fogalmát. A Tanács 76/207/EGK irányelve[70] a férfiak és nők számára kíván egyenlő bánásmódot biztosítani a munkához, szakképzéshez, a szakmai előmenetelhez jutás és a munkafeltételek terén. Ez tehát a nemek közötti megkülönböztetésnek már egy sokkal tágabb és kidolgozottabb megközelítése, mint az „egyenlő munkáért egyenlő bér” elve. Az irányelv megköveteli az egyenlő bánásmód alkalmazását a hatályába tartozó valamennyi területen: „a nemek között – különösen házassági vagy családi állapotra hivatkozva – közvetett vagy közvetlen hátrányos megkülönböztetés nem történhet” [Tanács 76/207/EGK irányelve 2. cikk (1)] bekezdés].

 

A közvetett és közvetlen diszkrimináció az egyenlő bér elvéhez hasonló értelmet nyer a Bíróság esetjogában, amely a terhes nők védelme terén a legkidolgozottabb. A Dekker-esetben (177/88 [1990] ECR I-3941) egy asszony azért nem kapott meg egy állást, mert gyermeket várt. Ennek megfelelően azt várnánk, hogy a diszkrimináció megállapításához elengedhetetlen egy versenytárs léte. Az állást végül is egy másik nő töltötte be, és nem is volt férfi jelentkező. A Bíróság férfi versenytárs hiányában is megállapította a nemek közötti közvetlen megkülönböztetést, mivel a jelentkezőt terhességére (családi állapotára) hivatkozással utasították el. A terhességet ugyanis olyan állapotnak tekintik, amely sohasem hat hátrányosan egy férfi körülményeire. Így emiatt egy nőt sem érhet hátrány, még férfi versenytárs hiányában sem. A Habermann-Bertelmann-esetben (421/92 [1994] ECR I-1657) kimondták: a női munkavállaló elbocsátása terhessége miatt, közvetlen hátrányos nemi megkülönböztetés.

 

Akad azonban néhány kivétel az egyenlő bánásmód alól. A tagállamok az alkalmazás köréből kizárhatják „az olyan foglalkozásokat... amelyeknél jellegük vagy gyakorlásuk feltételei alapján a nembeli hovatartozás elengedhetetlen feltételként jelentkezik” [Tanács 76/207/EGK irányelv 2. cikk (2) bekezdés]. Mivel az irányelv nem ad pontos definíciót a „foglalkozási tevékenységekre”, melyek kivételt képezhetnek, így tág teret enged az Európai Bíróság jogértelmező munkájának. A megkülönböztetés olyan rendelkezések esetén megengedett csak, amelyek „a nők védelmére, különösen a terhességre és anyaságra vonatkoznak” [Tanács 76/207/EGK irányelv 2. cikk (3) bekezdés].

 

Ebben a tekintetben a két végletet az olasz és a belga jog jelenti. A többi tagország jogrendszere köztük foglal állást. Az olasz jog csak azokat a foglalkozásokat zárja ki az irányelv alkalmazási köréből, amelyeknél az alkalmazott neme művészi szempontból vagy a divat miatt lényeges. Ugyanakkor Belgiumban ebbe a körbe sorolják a színészeken és modelleken kívül a börtönőröket, tornatanárokat, valamint azokat a külföldön dogozókat, akiknél a nem releváns tényező lehet. Ezzel a gyakorlattal szemben Dániában jogellenesnek ítélték azt a munkáltatói intézkedést, amely lehetetlenné tette, hogy nők tengerészként dolgozzanak. Hasonló európai bírósági ítélet született a nők katonai szolgálatával kapcsolatban, így ma már van mutatóban néhány „katonanő” például Németországban vagy a szomszédos Ausztriában.

 

A nő terhességével kapcsolatban a Johnson-esetben (222/84 [1986] ECR 1651) a Bíróság kimondta, hogy ennek a rendelkezésnek a célja a nő biológiai állapotának, valamint annak a különleges kapcsolatnak a védelme, amely az anya és gyermeke között alakul ki. A Webb-esetben (32/93 [1994] ECR I-3567) „Webb asszony helyesen mutatott rá, hogy a terhesség semmilyen módon nem hasonlítható össze egy beteg állapotával. Még kevésbé hasonlítható össze azzal, ha valaki nem orvosi okokból nem áll rendelkezésre munkavégzésre. Mindkét helyzet olyan, amely hátrányos nemi megkülönböztetés nélkül indokolhatja a nő elbocsátását.” A nő terhessége esetén azonban nem indokolhatja a határozatlan idejű szerződés megszüntetését az a tény, hogy – pusztán időszakosan – akadályoztatva van a munkavégzésben. A határozott idejű szerződésekkel kapcsolatban azonban továbbra is megválaszolatlan a kérdés.

 

A munka világában a kollektív szerződés a jogok és kötelezettségek legfontosabb forrása valamennyi tagállamban. Éppen ezért jelentős az irányelv azon rendelkezése, amely kötelezi a tagállamokat az egyenlő elbírálás elvével összeegyeztethetetlen kollektív szerződések semmissé nyilvánítására [3. cikk (2)b].

 

A Tanács 76/207/EGK irányelve önmagában nem vezethetett a nemek közötti diszkrimináció teljes felszámolásához. A legtöbb tagállamban még mindig jellemző az irányelv által nyilvánvalóan tiltott megkülönböztetés. Így nap mint nap lehet találkozni a nőket hátrányosan érintő kollektív szerződésekkel vagy diszkriminatív álláshirdetésekkel a napilapokban. Számos tagállamban még mindig komoly fejtörést okoz a jogalkotónak a terhes nőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetés. Az már a „jogászi ínyencség” kategóriába sorolandó, hogy az ír ítélkezési gyakorlatban a terhes nőkkel szembeni diszkriminációt közvetett megkülönböztetésnek tekintik azzal a logikai bukfenccel, hogy egyetlen férfi sem szenvedhet hátrányt terhesség miatt – ez csak a nők azon kis hányadára igaz, akik nem vállalnak gyermeket.

 

6.3.2. Egyenlő bánásmód a szociális biztonsági rendszerekben

 

Az egyenlő esélyek kérdése nem szűkíthető le a foglalkoztatásra, hiszen az élet valamennyi területét érinti. Ennek a felismerésnek az eredménye a szociális biztonsági rendszereket érintő három irányelv. Közülük az első, a Tanács 79/7/EGK irányelvének[71] célja az esélyegyenlőtlenség felszámolása a szociális biztonság területén. Mindazokra a törvényen alapuló ellátórendszerekre vonatkozik, amelyeknek célja a betegség, rokkantság, idős kor, üzemi baleset vagy foglalkozási betegség, valamint munkanélküliség elleni védelem. A szociális támogatásra azonban csak akkor terjed ki, ha azok a felsorolt juttatások kiegészítésére, illetve helyettesítésére irányulnak. Nem vonatkozik azokra a kiegészítő rendelkezésekre, amelyek a családi juttatásokkal vagy hátramaradtak juttatásaival kapcsolatosak.

 

Az egyenlő bánásmód azt jelenti, hogy ne legyen semmiféle megkülönböztetés a nemek alapján, sem közvetlenül, sem közvetve, a házassági és családi állapotra tekintettel a különösen a következő vonatkozásokban:

·        a szociális biztonsági rendszerek alkalmazási területe és a hozzájutás feltételei;

·        a járulékfizetési kötelezettség és a járulékok kiszámítása;

·        a juttatások kiszámítása.

 

Az irányelv lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy olyan ügyeket, mint például a nyugdíjkorhatár megállapítása, a gyermeket nevelőknek járó jogosultságok, a feleségnek a férj után járó öregségi vagy rokkantsági nyugellátás, kizárjanak az egyenlő bánásmód elvének érvényességi köréből [Tanács 79/7/EGK irányelvének 7 cikk (1) bekezdése].

 

A Tanács 79/7/EGK irányelvének végrehajtása során a tagállamok nehezen törték át a hagyományosan diszkriminatív szabályozást. Ennek okát a Bizottság elsősorban abban látja, hogy a nemzeti szintű szabályozások még mindig a nőket hátrányosan megkülönböztető előfeltevésekre épülnek. A „kenyérkereső-modellben” az ellátórendszer alapja a tipikus család, amelyben a férfi családfő tartja el a feleséget és a gyermekeket. A rendszer logikájából korábban az következett, hogy a nő nem családfenntartó, nem ő keresi meg a család kenyerét, ezért nem is illetik meg a családfőnek szánt jogosultságok és ellátások. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a tagállamokban csak nagyon lassan és nehézkesen tudják leküzdeni ezt az előfeltevést, illetve családmodellt. A Sabbatini-esetben (20/71 [1972] ECR 345) pontosan ezt kérték számon, amikor a Bíróság éppen egy közösségi alkalmazott kérelme alapján megállapította, hogy diszkriminatív az a rendszer, amelyben egyes jogosultságok csak a családfőt illetnek meg, illetve amihez a nőknek a férfiak esetében nem alkalmazott feltételeket írtak elő. Így például csak akkor igényelhetné a nő a „családfőnek” járó ellátást, ha erre a férj betegsége miatt képtelen. A szakértők a legtöbb országban kételkednek a reformok sikerében (Prodzynski 1987, 52.), mivel azokat – a szándékok ellenére – túlélni látszik a férfi családfői szerepére épített szemlélet.

 

A másik aggasztó jelenség, hogy a tagállamok a szociális biztonsági kiadások lefaragására törekednek a jogharmonizáció apropóján. Amennyiben meg is szüntették a férfiakat és nőket megillető ellátások közötti különbségeket, akkor azt akként tették, hogy a kedvezőbbet csökkentették a hátrányos helyzetben lévő ellátásának színvonalára. A „lefelé harmonizálással” a különbségtétel ugyan megszűnt, de ettől még egyik félnek sem lett jobb. Ez a jelenség volt megfigyelhető többek között Hollandiában, Írországban és Nagy-Britanniában (Prodzynski 1987, 53). Az EU intézményeinek szándékai ezzel pontosan ellentétesek, ám a folyamatba a közösségi szociális jog természete miatt nem tudnak beavatkozni. A Zaera vs. National Institute of Social Security ügyben született ítélet szerint ugyanis a Közösség a Római Szerződés 136–137. [117–118.] cikkei alapján nem rendelkezik hatáskörrel ahhoz, hogy beavatkozzon a szociális biztonsági rendszerek keretében nyújtott ellátások színvonalának meghatározásába.

 

A másik irányelv, a Tanács 86/378/EGK irányelve[72] az ún. foglalkozási szociális biztonsági rendszerek tekintetében fogalmazza meg az egyenlő bánásmód minimális közösségi követelményeit. Ez az irányelv tulajdonképpen azokat a szociális biztonsági rendszereket érinti, amelyeket a Barber-ítélet a munkabér részének minősített, és ezzel a 141. cikk hatálya alá vont. A magyar jogban ennek a formának az önkéntes kölcsönös nyugdíjbiztosító-pénztárak felelnek meg.

 

A harmadik irányelv – a szülői szabadságról 1995 decemberében kötött keretegyezmény – hosszú tárgyalások eredménye volt. Ez az egyik olyan irányelv, amely a szociális partnerek által kidolgozott és elfogadott szöveget önti jogi formába (a Tanács 96/34/EK irányelve)[73]. Maga a jogszabályi szöveg az irányelvhez csatolt melléklet része, amely a munkaviszonyban állóknak biztosít szabadidőt gyermek születése, illetve örökbefogadása esetére (szülői szabadság), valamint olyan rendkívüli helyzetekre, amikor egy közeli beteg hozzátartozó gondozása az alkalmazott személyes jelenlétét igényli. A szülői szabadság a szülőt megillető egyéni jog, amely legalább három hónapra jár, legfeljebb a gyermek nyolcéves koráig. Ez az irányelv az Unió és a szociális partnerek azon törekvését jelzi, hogy egyes részkérdésekre (itt a szülői szabadságra) vonatkozó szabályok uniformizálásával tágítsa ki az egyenlő bánásmód jelentését.

 

6.3.3. Önfoglalkoztatók

 

A szabályozás bemutatását a „self-employed” közösségi jogi terminológia magyar fordításával kell kezdeni. A szakirodalomban ugyanis vitatott, hogy ezen kategória megfelelője a magyar jogban az önfoglalkoztató vagy pedig az egyéni vállalkozó. A két kategória ugyanis némileg eltérő tartalommal bír. Jelen fejezetben a „self-employed” fogalom fordításaként következetesen az „önfoglalkoztató” kifejezést használjuk mert a nemek közötti megkülönböztetés tilalmát szolgáló közösségi jog második generációjának „első fecskéje” a Tanács 86/613/EGK irányelve,[74] melynek célja az egyenlő bánásmód biztosítása az ún. „önfoglalkoztató” férfiak és nők között. A tagállamok kötelesek meghozni minden olyan intézkedést, amellyel megszüntethetők az egyenlő bánásmód elvét sértő előírások, különös tekintettel a vállalkozás létesítésére, kibővítésére, vagy az önfoglalkoztatói tevékenység bármely más formájának kezdeményezésére, beleértve a pénzügyi lehetőségeket is.

Lehetővé kell tenni az önfoglalkoztatói tevékenységben részt vevő házastársnak is, hogy csatlakozhasson a járulékfizetéses társadalombiztosítási rendszerhez. A bírósági felülvizsgálat biztosítása ennél az irányelvnél is alapvető kötelezettség, amivel bárki élhet, aki úgy véli, hogy neme miatt hátrányt szenvedett önfoglalkoztatói tevékenysége során. Ennél a jogszabálynál talán maga az önfoglalkoztató fogalma a legérdekesebb kérdés, hiszen az magában foglal minden olyan munkavállalót, aki nem bérből és fizetésből, hanem kizárólag saját vállalkozásának és munkájának hasznából él.

 

6.3.4. Eljárási problémák

 

Az „egyenlő munkáért egyenlő bér” elvének gyakorlati érvényesítésével kapcsolatos problémákat jól jelzi a tagállamok kiforratlan esetjoga. Az Európai Bíróság korábbiakban elemzett esetjoga mellett ugyanis elhanyagolható az egyenlő bért érintő jogesetek száma magukban a tagállamokban. Köztudomású, hogy az EU tagállamaiban igen jelentős a nemek közötti bérkülönbség, ráadásul egyes államokban még növekvő tendenciát is mutat (lásd a későbbiekben). Így a perek hiánya arra utal, hogy a jogalkalmazás nem volt képes megfelelő választ adni a kihívásokra.

 

Az Európai Bíróság munkája ellenére meglehetős bizonytalanság uralkodik még mindig a közvetett diszkrimináció pontos jelentését illetően a jogban és a gyakorlatban egyaránt. Ezért a nemzeti bíróságok gyakran nem is ismerik fel a diszkriminatív cselekményeket. Emiatt a legtöbb tagországban ténylegesen nem is alakulhatott ki a közvetett diszkriminációval kapcsolatos esetjog. Ennek a helyzetnek a megváltoztatása érdekében fogadta el a Tanács 1997-ben a nemek közötti diszkriminációt érintő esetekben a bizonyítási teher megfordításáról szóló 97/80/EK irányelvet.[75] Az irányelv két eljárási problémát próbál meg egyszerre kezelni. Arra kötelezi a tagállamokat, hogy a közvetlen megkülönböztetés alábbi definícióját iktassák saját jogukba az egyenlő bérről, az egyenlő bánásmódról, a szülői szabadságról, valamint a terhes nők védelméről szóló irányelvek alkalmazásával összefüggésben:

 

„Közvetlen megkülönböztetésnek tekintendő, ha egy látszólag semleges rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat az egyik nemhez tartozók lényegesen nagyobb hányadára nézve hátrányos, kivéve ha az adott rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat megfelelő és szükséges, továbbá alkalmazását a nemtől független objektív tényezők indokolják” [a Tanács 97/80/EK irányelvének 2 cikk (2) bekezdése].

 

A perek alacsony és egyre csökkenő számának oka más eljárási problémákban is keresendő. A közösségi jog sikere nem pusztán az alapelvek átvételén, hanem legalább ennyire a kikényszerítő mechanizmusok és a jogorvoslati eszközök hatékonyságán is múlik. A nemek közötti megkülönböztetés létét ugyanis rendkívül nehéz bizonyítani. Az ehhez szükséges információ szinte mindig az ellenérdekű fél birtokában van. Erre a problémára az egyik lehetséges válasz a bizonyítási teher megfordítása, ugyanis a munkáltató így kényszeríthető a birtokában lévő információ kiszolgáltatására. A tagállamok többségében a nemek közötti diszkrimináció esetén is a szokványos szabályok szerint alakult a bizonyítási teher. A 97/80/EK irányelv a diszkriminációs perekben éppen ezért a bizonyítási teher megfordítására kötelezi a tagállamokat.

 

A tagállamok tapasztalatai azt mutatják, hogy az egyenlő bánásmód elvének törvénybe iktatása aligha jelent gyógyírt, ha mindez nem társul megnyugtató szankciókkal. A hatékony jogorvoslat követelménye egyenesen következik mind a közösségi jog általános jogelveiből (hatékony jogi felülvizsgálat), mind pedig a nemek közötti egyenlőséget garantáló irányelvek szövegéből (79/7. sz. irányelv 6. cikke, 76/207. sz. irányelv 6. cikke 75/117. sz. irányelv 2. cikke). Mivel a közösségi jog nem biztosít speciális szankciót, így a tagállamok joga és kötelezettsége a nemzeti jog megfelelő szankciójának alkalmazása. Ugyanakkor az alkalmazott jogkövetkezmény meg kell feleljen az alábbi három feltételnek:

1.      arányosság: a szankció legyen arányos a jogsérelemmel és az elérni kívánt céllal;

2.      hatékonyság: legyen visszatartó hatása;

3.      diszkriminációmentesség: hasonló szankciót alkalmazzanak, mint az a hasonló súlyú jogsérelmek esetén az adott jogrendszerben szokásos (14/83 von Colson vs. Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891, 68/88 Commission vs. Greece [1989] ECR 2979, 222/84 Johnston vs. Chief Constable [1985] ECR 1651).

 

Ezeket az alapelveket erősítette meg az Európai Bíróság a Von Colson-esetben (14/83 [1984] ECR 1891), kihangsúlyozva a „valódi és hatékony jogi védelem” fontosságát. A nemzeti bíróságok kötelesek megtalálni azt a jogintézményt, amely jogrendszerükben leginkább eleget tesz ezeknek a kritériumoknak. Akkor is így kell eljárniuk, ha a jogalkotó más szankció alkalmazását írta elő, illetőleg egyáltalán nem rendelkezett róla. A hatékony szankcionálás problémájával a Bíróság számos nagy jelentőségű ítéletében foglalkozott.

 

A görög jogalkalmazók szellemes jogi megoldást találtak arra az esetre, ha a munkáltató jogellenesen nem alkalmaz olyan személyt, aki nyilvános versenyben tett eleget a felvételi követelményeknek. Ilyenkor a kötelmi jog szabályaihoz folyamodnak, s a pályázati felhívást ajánlatnak, a versenyben elért eredményt pedig az ajánlat elfogadásának, s végeredményben a munkaszerződést megkötöttnek tekintik. A nemek közötti megkülönböztetés miatti elutasítás szankciója tehát az automatikus felvétel. A felvétel napja egybeesik a nyertes pályázó munkaviszonyának kezdetével, aki ettől a naptól követelheti a munkabérét, s az utána járó kamatot is. Mindezeken felül a jogosult követelhet vagyoni és nem vagyoni kártérítést is. Mindez megfelelően hatékony és visszatartó hatású szankció, hiszen a munkáltató így két munkavállalóval „gazdagodik” a kívánt egy helyett, s ráadásul még viselnie kell a többi jogkövetkezményt is. A jogalkalmazó a polgári jog eszköztárából választotta ki azt, amellyel megfelelhet a közösségi jog elvárásainak (Industrial Law Journal, Vol. 22 No. 2 June 1993).

 

A diszkriminációs esetekkel kapcsolatos jogalkalmazás szakmai hátterét erősítik az olyan tanácsadói és kutatói feladatokkal létrehozott intézmények, mint az angol Egyenlő Esélyek Bizottsága vagy az ír Ügynökség a Munkahelyi Egyenlőségért. Lényegében valamennyi tagállamban létrejött már különböző elnevezéssel ugyan, de hasonló hatáskörrel olyan kormányzati intézmény, amely a nők és férfiak közötti megkülönböztetés elleni munkához nyújt szakmai támogatást.[76]

 

A jogorvoslat biztosításával kapcsolatos további fontos kötelezettség a munkavállalók jogaikról való tájékoztatása, ami azonban már a pozitív diszkrimináció és pozitív programok világába tartozik.

 

 

6.4. Pozitív diszkrimináció és pozitív programok

 

A korábbi oldalakon az olvasó joggal érezhette úgy, mintha az egyenlő bánásmód ún. negatív megközelítése uralkodott az EU szemléletében. A tisztán negatív megközelítés azt jelenti, hogy az egyenlő esélyek kérdését leszűkítik a diszkrimináció elleni küzdelemre, annak tilalmára. A közösségi jog azonban korántsem ilyen egyoldalú. A pozitív megközelítés jegyében már 1982-ben útjára indult az ilyen típusú programok úttörőjeként az I. akcióprogram a nők esélyegyenlőségéért. Az akcióprogram „beavatkozáspárti” szemlélete váltást jelentett az 1980-as évek szociális jogában, mivel az egyéni jogsérelmek orvoslása mellett meghirdette a pozitív programok stratégiáját is (Nielsen–Szyszczak 1993, 164). Eszerint a tagállamok kötelezettsége olyan programokat finanszírozni, amelyek a nők helyzetének tényleges javítását szolgálják. Ezt az Akcióprogramot újabb három követte. A IV. akcióprogram már odáig „merészkedik”, hogy a „részpolitikák befolyásolásának” (mainstreaming) politikáját is megfogalmazza.

 

A részpolitikák befolyásolása: „a nők és férfiak egyenlő esélyeinek integrálása minden részpolitikába és tevékenységbe” (Council Decision of 22 December 1995 on a medium-term Community action programme on equal opportunities for men and women (1996–2000) 2. cikk). Ez a kötelezettség egyaránt vonatkozik az Európai Unió és a tagállamok politikáira és valamennyi tevékenységére. Az Akcióprogram célja, hogy ehhez a munkához nyújtson támogatást a kormányzati és a civil szervezeteknek egyaránt. A program prioritása az egyenlő esélyekre vonatkozó jogszabályokat alkalmazó jogászok képzése, kiadványok, információs kampányok támogatása, valamint a női jogokat védő szervezetek európai szintű hálózatának kiépítése (networking).

 

A közösségi követelmények még tisztábban kirajzolódnak a közösség „puha jogának” áttanulmányozásakor, amelyet a korábban említett Grimaldi-ügyben hozott ítélet óta illik komolyan venni. A közösség intézményei számos kötelező erővel nem rendelkező dokumentumot fogadtak el a pozitív intézkedések jegyében. Ezek közül itt csak néhányat említünk meg.

 

A Tanács 84/635. számú ajánlása (Council Recommendation of 13 December 1984 on the promotion of positive action for women) kifejezetten a nőket támogató pozitív intézkedésekről szól:

„Az egyenlő bánásmódra vonatkozó jogi rendelkezések... nem alkalmasak az összes létező egyenlőtlenség megszüntetésére, ha a kormányok, a szociális partnerek és az egyéb érintett szervezetek nem tesznek ezzel párhuzamosan intézkedéseket a nőket társadalmi attitűdökből, szemléletből és magatartásból eredő, a munkavállalással kapcsolatosan ért hátrányok ellensúlyozására.”

 

A Tanács 96/694/EK ajánlása[77] a nők és férfiak kiegyensúlyozott részvételéről szól a döntéshozatali eljárásban. Az ajánlás olyan pozitív intézkedésekre sarkallja a tagállamokat, amelyek elősegíthetik a nők fokozottabb részvételét a döntéshozatalban. Ennek keretében átfogó, integrált stratégia kidolgozását javasolják, különös tekintettel az oktatásra, a tájékoztatásra, a statisztikai rendszerre, a tudományos háttérre, valamint a helyi önkormányzatok működésére.

A Bizottság 87/567/EGK ajánlása[78] arra irányítja rá a tagállamok figyelmét, hogy olyan belső politikát alakítsanak ki, amely elősegítheti a nők szakmai továbbképzését a Tanács 76/207/EGK irányelv 4. cikke végrehajtása szellemében. A Bizottság megfogalmazta azokat az ajánlott intézkedéseket, amelyek révén a tagállamok megkönnyíthetik a nők szakmai továbbképzésekben való részvételét.

 

A pozitív programoktól meg kell különböztetnünk a jogi értelemben vett pozitív diszkrimináció kérdéskörét. Pozitív diszkrimináció alkalmazására a Tanács 76/207/EGK irányelv 2. cikkének (4) bekezdése ad felhatalmazást a tagállamoknak:

„Ez az irányelv nem áll ellentétben a nők és férfiak esélyegyenlőségét elősegítő intézkedésekkel...”

 

A Kalanke (450/93 Kalanke vs. Freie Hansestadt Bremen) és a Marshall (409/95 Marschall v. Észak-Rajna-Vesztfália) esetben két látszólag azonos helyzetben a Bíróság néhány év eltéréssel két első pillantásra szögesen ellentétes ítéletet hozott. A Kalanke-esetben az alábbi rendelkezés képezte a vita tárgyát:

„...azoknak a nőknek, akik ugyanolyan képzettséggel rendelkeznek, mint az ugyanarra a tisztségre jelentkező férfiak, elsőbbséget kell biztosítani azokon a területeken, ahol a nők aránya alacsonyabb.” A nők arányát a megtámadt jogszabály értelmében akkor kellett alacsonyabbnak tekinteni, ha a nők nem tették ki az egyes illetményi kategóriákba tartozó személyeknek legalább a felét. A brémai parkosítási osztály vezetői tisztségének betöltésénél robbant ki a vita, mert erre a szabályra hivatkozva neveztek ki Kalanke úr helyett egy hölgyet. A nemzeti bíróság – elutasítva Kalanke úr kérelmét – azzal érvelt, hogy ez a kvótarendszer segíthet leküzdeni a jövőben azokat a hátrányokat, amelyekkel a nők jelenleg szembesülnek, mivel hozzászoktatja az embereket ahhoz, hogy a nők is betölthetnek bizonyos vezető állásokat. Bizonyos feladatoknak hagyományosan a nőkre osztása és a nőknek az alacsonyabb jövedelmű állásokba szorítása ellentétes az egyenlő bánásmód elvével. Az Európai Bíróság ítélete szerint az irányelv olyan pozitív diszkriminatív intézkedést enged meg, amely bár látszatra megkülönböztető jellegű, de valójában a társadalmi életben létező esélyegyenlőtlenség felszámolására irányul. Így olyan lépéseket tesz lehetővé, amelyek különleges előnyt biztosítanak a nőknek annak érdekében, hogy javítsák versenyképességüket a munkaerőpiacon, és a férfiakkal egyenlő eséllyel építhessék karrierjüket. Az olyan nemzeti szabályok azonban, amelyek a nőknek „abszolút és feltétlen elsőbbséget” biztosítanak a kinevezés és az előléptetés terén, túllőnek ezen a célon, ezért ellentétesek az irányelv és a közösségi jog céljaival.

 

A Marshall-eset tárgyát a Kalanke-esetben hivatkozott jogszabállyal látszólag azonos rendelkezés képezte:

„Amennyiben... egy besorolási osztályban a férfiaknál kevesebb a nők száma, azonos alkalmasság, hozzáértés és szakmai teljesítmény esetén a nőknek kell elsőbbséget adni az előléptetésnél, kivéve, ha egy adott férfi jelölttel kapcsolatos indokok az ő irányába mozdítják a mérleg nyelvét.”

 

Az Európai Bíróság szerint csak látszólag azonos a két szabály. A Marshall-esetben ugyanis a törvényhozó a rendszer szükséges rugalmassága érdekében szándékosan választott egy „gumiszabályt”. Ezzel az volt a szándéka, hogy mozgásteret hagyjon egy férfi jelölését támogató szempontok figyelembevételére. Következésképpen bármikor előnyben lehet részesíteni egy férfijelöltet is az előléptetési feltételek alapján. A Bíróság szerint a Kalanke-esettel szemben ez a szabály éppen ezért nem lépi túl a közösségi jog korlátait. Ehhez azt is biztosítani kell, hogy a női jelölttel azonos mértékben alkalmas férfi biztosítékot kapjon rá, hogy az értékelés tárgyilagos lesz. Az értékelés során a döntéshozónak az összes körülményt meg kell vizsgálnia. Az értékelésnél esetlegesen a férfi javára figyelembe vett feltételek azonban nem lehetnek diszkriminatívak a női jelöltekkel szemben. Mindezekre tekintettel a Bíróság – nem kis meglepetést kiváltva – zöld utat adott a nőket előnyben részesítő fenti szabálynak. Kérdés persze, hogy mire lehet alkalmas egy ennyire rugalmas rendszer? Arra biztosan, hogy a pozitív diszkrimináció lehetőségét a munkáltató kezébe adja.

 

 

6.5. A legújabb fejlemények: Maastricht, Amszterdam és Luxemburg

 

A tagállamokban végbement jogharmonizáció csak a látványosan, közvetlenül diszkriminatív jogszabályokat volt képes kiiktatni, miközben szinte érintetlenül hagyta a megkülönböztetés valamennyi közvetett, rejtett formáját. A közösségi jog az egyéni sérelmek orvoslása terén sikeresnek bizonyult, hiszen jelentősen megkönnyítette a nemen alapuló megkülönböztetés sértettjének hatékony jogérvényesítését. Ugyanakkor a diszkrimináció kollektív munkaerő-piaci jelenség, amelyet nem lehet felszámolni az egyéni jogok szintjén. (Ez a felismerés az 1990-es években számos EU-dokumentumban visszaköszön.)

 

A nemek közötti megkülönböztetést tiltó közösségi jog céljának elérését leginkább a – tagállamok munkaerőpiacát még mindig jellemző – szegregáció gátolja. A szegregált munkaerő-piaci struktúra a jól jövedelmező állásoktól távol tartja, és a rosszul jövedelmező állásokba szorítja a nők túlnyomó többségét. Ez a legfőbb oka annak, hogy a nők és férfiak közötti bérkülönbség az irányelv elfogadását követő két évtizedben nem csökkent, hanem egyes tagállamokban – például Írországban – a közösségi erőfeszítések ellenére még nőtt is.

 

Az esélyegyenlőségnek a közösségi jogban elfoglalt helyét jelzi, hogy ez az egyetlen jog, amelyről külön szót ejt a Maastrichtban elfogadott Szociálpolitikai Egyezmény szövege, ráadásul külön cikket szentelve ennek a kérdésnek. Az Egyezmény 6. cikke ugyan egyetlen kivétellel megismétli a Római Szerződés 141. cikkének szövegét. Az egyetlen új rendelkezés a (3) bekezdés,[79] amely utat kíván nyitni a nők esélyegyenlőségét segítő pozitív akcióknak, illetve pozitív diszkriminációnak. Az ezekre irányuló törekvéseket, valamint azok közösségi megítélését a Kalanke- és Marshall-esetekben említett tagállami intézkedések, illetve az Európai Bíróság ítéletei jelzik.

 

Az Amszterdami Szerződés teljesen átalakította és jelentősen bővítette a Római Szerződés nemek közötti megkülönböztetéssel foglalkozó szabályait. Az emberi jogok felértékelése jegyében nyilvánvalóvá vált, hogy az egyenlő bánásmód továbbra is vagy talán még inkább a jogalkotás „első vonalában” lesz. Ezzel a esélyegyenlőségi jogalkotás új lendületet kapott. Nagyon lényeges, hogy a „a nők és férfiak közötti egyenlőség” a Római Szerződés 2. cikkének új szövegébe, és ezáltal a Közösség céljai közé került. A 3. cikk (2) bekezdése szerint most már a Közösség valamennyi tevékenysége során „törekedni kell a nemek közötti egyenlőtlenség leküzdésére, és elő kell segíteni a nők és férfiak közötti esélyegyenlőséget”. A Szociálpolitikai Jegyzőkönyv szövegének Római Szerződésbe történt beemelésével „a nők és férfiak esélyegyenlősége a munkaerő-piaci esélyekkel és a munkával összefüggő bánásmód terén”, bekerült a 137. [118.] cikk azon területei közé, amelyeket a Közösség támogat.

 

A nemek alapján történő megkülönböztetés szerepel a 13. [6a.] cikk antidiszkriminációs klauzulájában. Ez azért fontos, mert ezen cikk alapján, a Tanács egyhangú támogatásával ugyan, de már a közeljövőben „megfelelő intézkedéseket” hozhat a Közösség a diszkrimináció felszámolása érdekében. A fenti cikkek mindegyike azt hivatott kifejezni, hogy a következő évezred Európai Uniója az emberi jogok feltétlen tiszteletén alapul. Az alapító atyáknak a gazdasági hatékonyságot elsődleges prioritásként elfogadó attitűdjét felváltotta az emberi jogok feltétlen tisztelete. Az emberi jogok az Amszterdami Szerződés elfogadói számára már legalább annyira a szociális jogokat jelentik, mint a klasszikus szabadságjogokat.

 

És akkor még csak most érkeztünk el a kizárólag a nemek közötti megkülönböztetés tilalmának szentelt 141. cikk reformjához. Az első mondatot úgy modernizálták, hogy végre az egyenlő értékű munkáért egyenlő bér megfogalmazást használja. Ennek a változásnak inkább szimbolikus jelentősége van, hiszen ezt a kérdést már a másodlagos jog és az esetjog régen megnyugtatóan rendezte.

 

15. táblázat

A férfiak és nők bérkülönbsége az Európai Közösség tagországaiban, 1990

 

	Női fizikai dolgozók órabére a férfiak bérének százalékában	Női nem fizikai dolgozók órabére a férfiak bérének százalékában
Belgium	75,9	64,6
Dánia	–	84,5
Egyesült Királyság	68,2	54,2
Franciaország	80,8	66,6
Görögország	76,3	69,8
Hollandia	75,3	65,5
Írország	68,1	–
Luxembourg	65,1	54,9
Németország	73,2	66,8
Olaszország	82,7	69,2
Portugália	71,6	70,7
Spanyolország	71,9	62,3

 

Forrás: Barnard 1995, 189. o.

 

 

16. táblázat

Olyan EU-tagországokban élő nők által adott indokok, akik úgy érzik, hogy semmilyen előnyük sem származik az Európai Unióból (1994-ben végzett felmérés)

 

INDOK	VÁLASZADÓK SZÁZALÉKÁBAN
Nem tudtam róla, hogy az EU egyáltalán tett valamit a nőkért	39,9
Az EU és politikái elszakadtak a mindennapi valóságtól	19,2
Az EU-t jobban izgatják a gazdasági és mezőgazdasági kérdések	15
Egyes nők biztos profitáltak az EU-ból, de nem én	12,9
Az EU nem változtatta meg a nőkkel kapcsolatos, a társadalomban kialakult képet	9,6
Hallottam ugyan, hogy az EU tesz valamit a nő érdekében, de nem tudom pontosan mit	9,4
Az EU nem segített leküzdeni a nőkkel szembeni diszkriminációt a munkahelyen	6,8
Nem kapok egyenlő bért az azonos munkámért	6,5
Az EU csökkenteni igyekszik azokat a nőknek járó ellátásokat, amelyek ma megilletik őket	3,4
Egyéb	13,8
Nem tudja	9,3
Nem válaszolt	0,5

Forrás: Women 1995, 205. o.

 

Az új harmadik bekezdés felhatalmazza a Tanácsot, hogy olyan intézkedéseket hozzon, amelyek alkalmasak „a nemek közötti egyenlő bánásmód és az egyenlő esélyek elvének érvényesítésére a foglalkoztatás és munkavállalás terén, beleértve az azonos vagy egyenlő értékű munkáért egyenlő bér elvét”. Ennél a módosításnál is azt látjuk, hogy egy gyakorlatilag már befejezett folyamatot koronáznak meg az elsődleges jog módosításával. Az egyenlő esélyek, illetve egyenlő bánásmód elve ugyanis – több évtized jogalkotó és jogalkalmazó munkájának eredményeként – már régen nem csak az egyenlő bér koncepciójából áll. Mindenesetre továbbra sem definiálják az egyenlő bánásmód vagy az egyenlő esélyek pontos fogalmát. Ennek megvan az az előnye is, hogy elvileg bármilyen kérdés idesorolható. Talán pontosan ez volt a jogalkotó szándéka?

 

A 141. cikk utolsó mondata már a pozitív programok politikájához ad felhatalmazást és bátorítást:

„A munka világát érintő teljes nemek közötti egyenlőség érdekében nem ütközik az egyenlő bánásmód elvébe az, ha a tagállamok olyan intézkedéseket tartanak fent, illetve hoznak, amelyek különleges előnyöket biztosítanak az alulreprezentált nemhez tartozóknak, hogy azok gyakorolhassák szakmájukat, valamint megelőzzék vagy kiegyenlítsék azok szakmai karrierrel kapcsolatos hátrányait.”

 

Az egyenlő esélyeknek a közösségi politikák „rangsorában” elfoglalt előkelő helyét mutatja a luxemburgi foglalkoztatási csúcson elfogadott nyilatkozat szövege. Az 1998. évi foglalkoztatási irányvonalak négy pillére közül az egyik ugyanis az egyenlő esélyek politikájának megerősítéséről szól. Ennek a fejezetnek a kulcsszavai a nők magasabb foglalkoztatási arányának elősegítése, a munka és a családi élet harmonizálása, a nők munkába való visszatérésének megkönnyítése, vagyis általánosságban a nők munkaerő-piaci integrációja.

 

 

Az 1990-es évek végén elfogadott dokumentumok (1999. évi foglalkoztatási irányvonalak, az Európai Szociális Alap új szabályozása) jól illusztrálják, hogy az EU korántsem az eddigi eredményekből akar megélni. Ma még azonban nehéz felbecsülni, hogy milyen tényleges gyakorlati hatása lesz például az Amsterdami Szerződésnek

 

 

 

 

Ajánlott irodalom:

Duncan, Simon 1998: Az esélyegyenlőség politikájának gátjai az Európai Unióban. ESÉLY, 1. sz.

Fenwick, H. – Tamara, K. H. 1995: Sex Equality in the Single Market: New Directions for the European Court of Justice. Common Market Law Review, 32. o.

Fredman, S. 1992: European Community Discrimination Law: a Critique. Industrial Law Journal, June 1992, Vol. 21. No. 2. 119–134. o.

Gyulavári, Tamás (szerk.) 1997: Egyenlő esélyek és jogharmonizáció. Budapest, MüM–ISM.

Lehoczkyné Kollonay Csilla 1998 Árnyak és árnyalatok az egyenlő bánásmód európai uniós elvének alkalmazása közül. Fundamentum, 1–2. 88–93. o.

Gyulavári Tamás – Kiss Róbert – Lévai Katalin 1999: Vegyesváltó. Pillanatképek nőkről, férfiakról. Egyenlő Esélyek Alapítvány

 

 

„Tiszteletben kell tartani a nemzeti szociális biztonsági rendelkezéseket, és pusztán koordinációt kell megvalósítani.”[80]

 

 

7.1. Koordináció vagy harmonizáció?

 

A nemzetközi szóhasználatban a „szociális biztonság” kifejezés a gazdasági tevékenységet folytató vagy korábban folytatott személyek meghatározott kockázatok elleni védelmét szolgáló ellátásokat jelenti. A szociális biztonsági ellátások meghatározó jellemzője, hogy a keresőtevékenységhez kapcsolódnak. A szociális biztonsági rendszer gyűjtőfogalom, amely alá az egyes országok besorolhatják egymástól eltérő ellátásaikat. Ezek az ellátások alapvetően hozzájárulás, járulékfizetés befizetésével megszerezhető jogosultságok. A nemzetközi szervezetek az alábbi kockázati tényezőket emelik ki: betegség, anyaság, rokkantság, munkahelyi baleset és foglalkozási betegség, öregség, a családfenntartó halála, munkanélküliség, gyermekekről történő gondoskodás.

 

A szabad mozgás elve nem érvényesülhetne maradéktalanul a nemzeti szociális biztonsági rendszerek koordinációja nélkül. A személyek mobilitását nagymértékben akadályozná ugyanis, ha a más tagállamban történő munkavállalással elveszítenék állampolgárságukból fakadó szociális jogaikat.

 

A Római Szerződés 42. [51.] cikke tehát a szabad munkaerő-áramlás elvének elengedhetetlen kiegészítője. A hatályos számozás szerinti 42. cikk olyan szociális biztonsági intézkedések elfogadásáról rendelkezik, melyek biztosítják a migráns munkavállalók és hozzátartozóik számára az alábbi elvek megvalósítását:

            1. Össze kell adni minden olyan ledolgozott munkaidőt, mely az igényjogosultság megszerzése és megtartása, valamint a juttatások összegének meghatározása szempontjából fontos, s amelyeket a különböző tagállamok jogszabályai szerint figyelembe kell venni.

            2. A pénzbeli juttatásokat ki kell fizetni a tagállamok területén lakó személyeknek. Ez a cikk a szociális biztonságot a Közösségen belül területi helyett inkább személyi alapokra helyezi. A jogosultságok a személyhez kötődnek, függetlenül attól, hová utazik, vagy hol vállal munkát. Ez azt jelenti, hogy biztosítani kell a jogosultak különböző tagállamokban lerótt járulékainak összeadódását, és azt, hogy a juttatásra jogosult személyek azokat megkaphassák, tartózkodjanak bárhol a Közösségen belül.

 

A Közösség szociális biztonsági rendszereket érintő jogalkotásának célja nem a tagállamok szociális jogának harmonizációja, hanem ezek koordinálása a 42. [51.] cikkben kitűzött célok megvalósítása érdekében. A közös cél a területi korlátok eltörlése volt a különböző szociális biztonsági rendszerek alkalmazása terén.

 

Külön magyarázatot érdemel az általunk használt szociális biztonság kifejezés. A szociális biztonsági rendszer ugyanis tágabb kategória, mint a társadalombiztosítás, hiszen olyan szociális célokat szolgáló ellátási formákat is felölel, amelyek a társadalombiztosítási rendszereken kívül esnek, s így finanszírozásuk is teljes mértékben eltér a társadalombiztosítási rendszer költségvetésétől. A társadalombiztosítási rendszeren kívül eső, de a szociális biztonsági rendszerbe tartozó ellátás például a magyar jogban a családi pótlék, amelyet külön törvény állapít meg, és a központi költségvetés fedez. Megkülönböztetendő a szociális védelemtől, ami még tágabb fogalom, mint a szociális biztonság. A szociális védelem magában foglalja ugyanis az összes intézményi ellátást is, a gazdasági aktivitáshoz nem kapcsolható ellátásokat.

 

Felmerül a kérdés, nem lett volna-e egyszerűbb a tagállamok különböző szociális biztonsági rendszereit egy egységes európai rendszerrel helyettesíteni? A különböző nemzeti szociális biztonsági rendszerek közötti óriási eltérések és a tagállamok között fennálló életszínvonalbeli különbségek eddig megoldhatatlan akadályt állítottak egy egységes feltételekkel működő szociális biztonsági rendszer megalkotása elé.

 

A harmonizáció hívei elsődlegesen azzal érveltek, hogy a szociális biztonsági rendszerek egységesítése akadályozhatja csak meg a különböző tagállamokban működő piaci szereplők közötti verseny torzulását. Feltételezésük szerint a munkavállalók a magasabb színvonalú szociális ellátórendszerrel rendelkező államok felé áramlanak, ami nem „kívánt szociális turizmust” eredményez. Egy harmonizált páneurópai szociális biztonsági rendszer esetén csak tisztán gazdasági okok gerjesztik majd a munkaerő-áramlást.

 

Ezen érvelés sokakban kétségeket ébresztett, mivel az eddigi tapasztalatok szerint a közösségi polgár munkavállalók költözését csak csekély mértékben ösztönzik a magasabb színvonalú szociális juttatások. A bőkezű juttatásokat biztosító államban ugyanis gyakoriak a magas elvonások, adóterhek és emiatt a relatíve alacsonyabb bérek. A munkavállalókat a tapasztalatok szerint sokkal inkább vonzza a magas fizetés, mint a színvonalas szociális ellátórendszer.

 

A harmonizáció ellenzői azt is állították, hogy a harmonizáció a fejlettebb szociális védelmi rendszerek esetén a szociális biztonság színvonalának csökkenéséhez vezethet. Azt feltételezték ugyanis, hogy az egységesítés egyes tagállamokban azzal a hatással jár majd, hogy saját magas színvonalú ellátásaikat rontják le a többiek alacsonyabb ellátási színvonalára („lefelé harmonizálás”). Az 1957 óta eltelt évtizedek tapasztalatai viszont azt bizonyítják, hogy ahol megvalósult már a szociális jogok terén közösségi jogharmonizáció, ott a magasabb színvonalú normát veszik a harmonizáció alapjául. A Közösség számtalanszor deklarált célja ugyanis, hogy a már elért eredményeket tartsák fenn és fejlesszék tovább.

 

A Közösség alapítói tudatában voltak a tagállamok szociális biztonsági rendszerei között fennálló jelentős különbségeknek, és annak, hogy ezek még hosszú távon fennmaradnak. Annak elérése volt tehát az elsődleges cél, hogy ezek az eltérések ne akadályozzák a munkaerő szabad áramlását. Ezért követelte meg a Római Szerződés 42. [51.] cikke a Tanácstól olyan szociális biztonsági intézkedések bevezetését, amelyek szükség szerint a szabad munkaerő-áramlást segítik elő. Ennek eszköze volt a nemzeti szociális biztonsági rendszerek koordinációja. Ezen a téren nagyon sikeres volt a közösségi jogalkotás.

 

Ezzel szemben a harmonizáció terén az EK teljesítménye meglehetősen hatástalannak és hullámzónak bizonyult. A kezdeti években a harmonizációt az egyenlő versenyfeltételek és a szabad mozgás eszközeként kezelték. Ezt az időszakot mindössze két, a foglalkozási betegségekkel foglalkozó ajánlás fémjelzi. A Közösség talán az „átláthatóság” terén érte el a legnagyobb eredményeket, vagyis a tagállamok megismerték egymás rendszereit, az alternatív megoldásokat. Nehéz ugyan kimutatni, hogy ez a kutató és tájékoztató munka mennyiben vezetett tényleges szociális jogharmonizációhoz, de pozitív hatása vitathatatlan.

 

A korai korszakot követően a harmonizáció gondolata teljesen háttérbe szorult, mivel „lehetetlennek, nem kívánatosnak és szükségtelennek” tekintették.[81]

 

A változást a Szociális Akcióprogram (1974) hozta, amely szükségesnek találta minimális előírások érvényesítését. A Szociális Akcióprogram nem úgy kezelte a harmonizációt, mint a nemzeti szociális védelmi rendszerek uniformizálását, hanem a közös minimális előírások (standardok) folyamatos emelését várta tőle, a nemzeti rendszerek minimális háborításával. Sajnos ezek a törekvések ajánlások formájában jelentek meg, ami nem vezethetett kézzelfogható eredményekhez. Az áttörést jogszabályok (irányelvek, rendeletek) megalkotásával lehetett volna elérni, amelyeknek az ajánlásokkal ellentétben jogi kötelező erejük van

 

A szociális biztonsági rendszerek koordinációját elsőként szabályozó 3/58.[82] és 4/58[83]. számú rendeletek 1959. január 1-jén léptek hatályba, és 1972 októberében léptek a helyükbe a ma is hatályos 1408/71/EGK[84] és az 574/72/EGK[85] tanácsi rendeletek. Az 1408/71/EGK és az 574/72/EGK rendeletekkel kapcsolatos igazgatási munkát a Migráns Munkavállalók Szociális Biztonsági Igazgatási Bizottsága, a Migráns Munkavállalók Szociális Biztonsági Tanácsadó Bizottsága és a Számvevőszék végzi. A rendeletek gyakorlati megvalósulásáért azonban a tagországok szociális biztonsági ügyekben illetékes hatóságai felelősek.

 

A szociális biztonsági rendszerek koordinációjának eszköze tehát a rendelet. Az eddig született rendeletek magas színvonalú védelmet nyújtanak a Közösség azon állampolgárai számára, akik a Közösségen belül mozognak. A továbbfejlesztés iránya a szabályok hatékonyabb működésének elősegítése és a joghézagok megszüntetése. A Tanács 1408/71/EGK rendelete rendkívül hosszú és komplex dokumentum, így a részletkérdések vizsgálatára itt nincs lehetőség. Célszerűbb ehelyett megvizsgálni a rendelkezéseket alátámasztó alapelveket, valamint szólni a rendelet személyi és tárgyi hatályáról.

 

 

7.2. Alapelvek

 

Az általános alapelveket a rendelet preambuluma sorolja fel, de az alábbiak szerint részletesen is rendelkezik róluk.

 

7.2.1. Egyenlő bánásmód a nemzeti hovatartozástól függetlenül

 

Az állampolgárság alapján történő diszkrimináció tilalma a szociális biztonsági rendszerek koordinációjának sarokköve, amely az EK általános jogelveiből (egyenlőség), valamint a Római Szerződés szövegéből egyenesen következik. A Római Szerződés 12. [6.] cikke ugyanis kimondja, hogy „tilos a nemzeti hovatartozáson alapuló bármiféle megkülönböztetés”. A Tanács 1408/71/EGK rendelete 3. cikke előírja, hogy azok a külföldi állampolgárságú személyek, akik valamely tagállam területén tartózkodnak, és akik a rendelet személyi hatálya alá esnek, az adott állam előírásai szerinti ugyanazon kötelezettségeket viselik, és ugyanazon juttatásokat élvezik, melyeket az illető állam saját állampolgárai. A Bíróság esetjogában az egyenlő bánásmód alapelvét szélesen értelmezi. Eszerint a diszkriminációnak nemcsak nyílt, de közvetett formája is tilos, amely a társadalombiztosítás területén több módon is megvalósulhat.

 

 

7.2.2. Az állandó lakóhelytől független kifizetés elve

 

„Ha e rendelet másként nem rendelkezik, a rokkantsági, öregkori vagy a hátramaradott hozzátartozónak járó készpénzsegélyt, a munkahelyi baleset vagy foglalkozási betegségek miatti kártérítést, és a halálozási segélyt, amelyben egy vagy több tagország törvényei alapján részesül valaki, akkor is ki kell fizetni a jogosultnak, ha állandó lakóhelye egy másik tagországban van” [1408/71/EGK rendelet 10. cikkének (1)] bekezdése].

           

Azon az alapon, hogy a jogosult nem ugyanabban az államban rendelkezik állandó lakhellyel, melynek intézménye felelős a kifizetésért, nem kerülhet sor a juttatás csökkentésére, módosítására, felfüggesztésére, visszavonására vagy elkobzására. A juttatások exportálhatóságának elve nem érvényes valamennyi juttatásra. A táppénzre és a családi pótlékra a rendelet speciális rendelkezéseket tartalmaz.

 

 

7.2.3. A juttatások átfedésének tilalma

 

„A rendelet nem adhatja meg és nem tarthatja fenn több, azonos fajtájú juttatáshoz való jogot egy és ugyanazon biztosítási időszakra nézve” [1408/71/EGK rendelet 12. cikkének (1) bekezdése].

 

A szociális biztonsági rendszerek koordinációjának célja, hogy a külföldi munkavállalók ne kerüljenek hátrányosabb helyzetbe a másik országban való munkavállalás eredményeként. Ahol azonban a szabályok alkalmazása kedvezőbb helyzetbe hozná a migráns munkavállalót a hazai munkavállalókkal szemben, a rendelkezések lehetőséget adnak a juttatások csökkentésére. (Amennyiben egy munkavállaló két vagy több államban fizetett társadalombiztosítási hozzájárulást, két vagy több állam juttatására is jogosult lehet. A juttatások átfedésének tilalma ilyen esetekben megakadályozza a juttatások megkettőzését, többszörözését.)

 

Ez az elv nem érvényesül egyes olyan „hosszú lejáratú járadékok” (öregségi, rokkantsági nyugdíj stb.) esetében, ahol két vagy több állam arányos (pro rata) kifizetéseket teljesít. Az arányos fölosztás biztosítja a juttatások költségének méltányos elosztását azon tagállamok között, amelyekben a munkavállaló valaha is biztosítva volt. Egy-egy tagállam csak a befizetett társadalombiztosítási hozzájárulások vagy az ottani munkavállalás, illetve ott-tartózkodás időtartamának arányában köteles juttatást fizetni (1408/71/EGK rendelet 46. cikk).

 

7.2.4. Összesítés

 

Ez az elv nem az általános rendelkezések között található meg, hanem minden egyes juttatás esetében külön kerül meghatározásra. Az összesítés alkalmazásával a migráns munkavállaló egy tagállamban – annak előírásai szerint – fizetett járulékai alapján egy másik államban is jogosult lehet juttatásra. A juttatásra való jogosultság vagy a juttatás összegének meghatározása céljából – ahol szükséges – figyelembe kell venni mindazon államokban befizetett járulékokat, a munkavállalás, az ott-tartózkodás idejét, valamint a biztosítási jogviszonyban eltöltött időt, melyekben a biztosított személy dolgozott.

 

Tekintsük át az összesítés elvét egy konkrét példán. John Smith angol állampolgár 12 évig dolgozott és volt biztosítva Németországban. Ezt követően azonban Párizsban vállalt munkát, ahol 8 évet töltött el munkavállalóként, biztosítási jogviszonyban. Nyugdíjba menetelekor tehát a francia szabályok szerint mindössze 8 év biztosítási idővel rendelkezne, ami természetesen kizárná őt számos olyan szociális ellátásból – például az öregségi nyugdíjból –, amelynek folyósítása 8 évnél több, példánk érthetősége érdekében 15 év biztosítási időhöz van kötve. Az összesítés elvének alkalmazásával azonban a John Smith jogosultságának megítélésénél figyelembe veendő biztosítási idő nem 8, hanem 12 plusz 8 év, azaz összesen 20 év lesz.

 

7.2.5. Egyetlen ország jogának alkalmazása

 

A nemzeti szociális biztonsági jogalkotás területi elven nyugszik: azon személyekre és eseményekre vonatkozik, amelyek egy adott állam területén tartózkodnak, illetve történnek. A szabad munkaerő-áramlás érdekében a közösségi jogban szükségesnek bizonyult ennek a területi elvnek az áttörése. A tagállamok határaitól független, szabad munkavállalás a gyakorlatban olyan helyzetekhez vezet, melyekben egy munkavállaló több államban válik biztosítottá (pozitív összeütközés), vagy rosszabb esetben sehol sem lesz biztosított (negatív összeütközés). A rendelet a pozitív vagy negatív összeütközést azzal a megoldással akadályozza meg, hogy egy munkavállalóra nézve csak egyetlenegy tagállam előírásai alkalmazhatók (1408/71/EGK rendelet 13. cikk).

 

A lex laboris értelmében általános szabályként kollízió esetén annak az államnak a jogát kell alkalmazni, melyben a munkavállaló dolgozik. A munkahely állama szerinti jog az egyedüli, mely megszabja a munkavállaló kötelességeit és jogait szociális biztonsági ügyekben. Tartózkodási helyének vagy az őt alkalmazó cég székhelyének joga lényegtelen.

 

A lex laboris elve a munkavállalás kezdetétől érvényesül. Az illetékes intézménynek tekintendő az az intézmény, melynek keretében a munkavállaló biztosított, és amely a juttatások fizetéséért felelős: (1408/71/EGK rendelet 1. cikkének o. pontja). Az illetékes állam pedig az az állam lesz, melynek területén az illetékes intézmény található (1408/71/EGK rendelet 1. cikkének q. pontja).

 

Az állami hivatalnokokra vonatkozó speciális szabály szerint annak az államnak a jogát kell alkalmazni, melynek közigazgatásában dolgoznak [1408/71/EGK rendelet 13. cikk, (2)] bekezdés c. pontja]. A katonai szolgálatukat töltő, de továbbra is munkavállalói státusban lévő munkavállalókra annak az államnak a joga alkalmazandó, melyben a katonai szolgálat megkezdése előtt dolgoztak [1408/71/EGK rendelet 13. cikk, (2)] bekezdés a. pontja].

 

Az alábbi esetekben találunk még kivételt a lex laboris alól:

            1. Ideiglenes kiküldetéskor: a munkavállalóra továbbra is annak az államnak a joga érvényes, melyben munkáltatója van, s nem azé, ahol ténylegesen dolgozik. Ideiglenes kiküldetésnek az minősül, amikor egy adott államban munkát vállaló személyt munkáltatója egy másik állambeli kirendeltségére küldi ideiglenesen dolgozni [1408/71/EGK rendelet 14. cikk (1)] bekezdés a. pontja].

            2. Arra a személyre, aki egyidejűleg több államban vállal munkát, a tartózkodási hely szerinti jog alkalmazandó, kivéve ha egy harmadik államban lakik. Ilyenkor a munkáltató cég bejegyzési helye szerinti jog az irányadó (1408/71/EGK rendelet 4. cikke). A határon átjáró munkavállalókra annak az államnak a joga érvényes, melyben az alkalmazó cég székhelye vagy cégbejegyzése van [1408/71/EGK rendelet 14. cikk (1)] bekezdés d. pontja].

3. A munkahely államának joga nem az egyetlen jog, amelyet szociális biztonsági ügyekben alkalmaznak. Ez az egyedüli olyan jog, mely szerint a munkavállaló kötelezően biztosítottá válik, de nem az egyedüli, mely alapján szociális biztonsági jogokat szerezhet. A munkahely joga ezért nem zárhatja ki más jogok alkalmazását. A tartózkodási hely joga a munkahely joga mellett ugyanis szintén szerepet játszhat.

 

 

7.3. Személyi vonatkozások

 

A rendelet részben ugyanazokra vonatkozik, mint a szabad mozgást szabályozó egyéb előírások, azaz a tagállamok munkavállalóira, önfoglalkoztatóira, családtagjaikra és hátramaradt hozzátartozóikra, de ezeken túl kiterjed a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó menekültekre és hontalan személyekre is (1408/71/EGK rendelet 2. cikk).

 

A munkavállaló és önfoglalkoztató „bármely olyan személy, aki kötelező vagy nem kötelező alapon… a munkavállalókra vagy önfoglalkoztatókra vonatkozó szociális biztonsági rendszer keretében biztosítva van” (1408/71/EGK rendelet 1. cikk a/i. pontja). Az a tény, hogy egy személy nem volt biztosítva, nem zárja ki, hogy a „munkavállaló” kategóriába tartozzon, ha biztosítva kellett volna lennie, de ezt elmulasztották[86]. Amennyiben egy személy biztosítva van vagy korábban biztosítva volt egy tagállamban, a rendelet akkor is érvényes rá nézve, ha nem a Közösség területén dolgozik[87].[88]. A rendelet hatálya nincs korlátozva azokra, akik munkavállalással kapcsolatban utaznak a Közösségen belül[89].

 

A Bíróság értelmezése alapján a Római Szerződés 42. [51.] cikke nem tartalmaz olyan kitételt, amely szerint a „munkavállaló” kategória sensu stricto csak a migráns munkavállalóra vagy azokra vonatkozna, akik munkájuk miatt utaznak. A gazdasági kapcsolat tehát szociális biztonsági ügyekben a biztosításon alapul és nem a munkavállalás tényén. A munkavállaló eltartottjait pedig állampolgárságtól függetlenül védi a rendelet. A családtagok és a hátramaradottak juttatásai a munkavállaló biztosításán alapulnak, kivéve ha ők is biztosítottak vagy azok voltak a megfelelő rendszerben.

 

 

7.4. Az érintett jogok – a rendelet tárgyi hatálya

 

A rendelet érvényes mind az általános, mind pedig a különös szociális biztonsági rendszerekre [1408/71/EGK rendelet 4. cikk (2) bekezdése], legyenek azok járulékalapúak vagy járulékfizetéstől függetlenek. Bár a „különös szociális biztonsági rendszerek” pontos fogalmát a rendelet nem határozza meg, azokon olyan alrendszereket kell érteni, amelyek egyes speciális munkavállalói csoportokra vonatkoznak (például mezőgazdasági munkavállalókra, bányászokra stb.).

A rendelet nem vonatkozik általánosságban a tagállamok szociális biztonsági rendszereiben igénybe vehető valamennyi juttatásra, hanem csak az alábbiakra korlátozódik:

a) betegségi és anyasági ellátás,

b) rokkantsági járadék és nyugdíj,

c) öregségi juttatások,

d) özvegyi és árvaellátások,

e) munkahelyi balesettel és foglalkozási megbetegedésekkel kapcsolatos ellátások,

f) halálozási segély,

g) munkanélküli ellátások,

h) családi pótlék [1408/71/EGK rendelet 4. cikk (1)] bekezdése].

 

Ezek az alapvető szociális biztonsági ellátások már megfogalmazást nyertek „A szociális biztonsági rendszerek alapelveiről” szóló 102/1952. számú ILO-konvencióban is.

 

Bizonyos juttatásokat viszont kifejezetten kizártak a rendelet alkalmazási köréből. Így a rendelet hatálya nem terjed ki a szociális helyzettől, a rászorultság mértékétől függő és nem járulékfizetésen alapuló szociális támogatásokra.

 

7.4.1. A szociális biztonsági ellátás fogalma

 

A 1408/71/EGK rendelet nem határozza meg pontosan a közösségi szabályozásból kizárt szociális ellátások körét, ami ismétlődően fejtörést okozott a Bíróság számára. A legtöbb probléma a szociális biztonsági ellátások és a szociális segély közötti különbségtételből ered. Az Európai Bíróság esetjoga ezért a különbségtételnél az alábbi tényezőket vizsgálja.

 

A szociális biztonsági rendszerek hagyományosan a biztosítás elvén nyugszanak. Az adott személy szociális biztonsági hozzájárulást fizet, és ennek ellenében jogot nyer bizonyos juttatásokra, amelyek költségeit az illető személy és a munkáltató járulékai, valamint állami támogatás fedezi.

 

Ezzel szemben a szociális segély olyan diszkrecionális juttatás, amelynek célja azon személyek segítése, akiknek nincs elegendő saját anyagi forrásuk arra, hogy önmagukról gondoskodjanak. A szociális segély tehát rászorultsági alapon jár, általában nem a hozzájárulásokból, hanem a költségvetésből fedezik. A kettő közötti különbségtétel szokásos módja szerint a szociális biztonsági ellátás járulékokért viszonzásul kapott jogot jelent, míg a szociális segély diszkrecionális fizetési kiváltság azok számára, akik „önhibájukon kívül” nem tudnak saját magukról gondoskodni.

 

Nagy számban fordulnak elő olyan juttatások is, amelyek „kettős funkcióval” bírnak. Hasonlítanak a szociális segélyre, mivel a rászorultság lényeges feltétel, és a jogosultság nem függ a munkavállalástól. Ugyanakkor a szociális biztonsági ellátásokra is emlékeztetnek, hiszen a jogosultnak jogszabályok által biztosított abszolút joga van a juttatáshoz, ami viszont a szociális segélynél nincs meg. A szociális segélynél ugyanis feltételes jogról van szó, amely a diszkréció gyakorlásától függ.

 

A Bíróság nem állított fel konkrét kritériumokat, melyek segítségével elhatárolhatjuk a szociális segélyeket a szociális biztonsági ellátásoktól. A Bíróság szerint a különbségtétel bizonyos jóléti juttatások kettős természete és célja miatt lehetetlen. Ezért a Bíróság a juttatások azon fajtáit különböztette meg, amelyek:

            – az egyént rászorultsága alapján illetik meg, illetve

            – az egyént akkor jogosítják, ha megfelel bizonyos feltételeknek.

 

A Bíróság több esetben is megállapította, hogy egy minimális jövedelem biztosítása a fenti ismérvek alapján a rendelet hatálya alá esik.[90] A minimális jövedelmet biztosító segélyeket a migráns munkavállalók számára is hozzáférhetővé kívánták tenni, arra tekintettel, hogy ezeket törvényi előírások határozzák meg, és odaítélésük nem diszkrecionális döntésen alapul. Ha a szociális támogatások terén megengednék a migráns munkavállalókkal szemben alkalmazott diszkriminációt, úgy ez kétségtelenül akadályozná a munkaerő szabad áramlását.

 

A Bíróság – a közösségi szabadságjogok „élharcosa” – ezért akként alakította ítélkezési gyakorlatát, hogy lehetőleg az egyenlő bánásmódot az összes szociális ellátásra kiterjessze. Éppen ezért az 1970-es években született ítéleteiben a 1408/71/EGK rendelet szociális támogatást kizáró hatályát gyakorlatilag nem létezőnek tekintette. Esetenként a Bíróság célja elérése érdekében túl messzire ment, s a rendelet szövegével ellentétes ítéleteket is alkotott.

 

Az 1980-as években a Bíróság új megközelítést alkalmazott, s több esetben[91] is úgy döntött, hogy a minimális jövedelmet biztosító támogatásra a kérelmezők jogosultak voltak, de már nem az 1408/71/EGK rendelet, hanem a Tanács 1612/68/EGK rendelete „szociális előnyökre” vonatkozó rendelkezései alapján. Ezekből következően azon igények perlése, amelyek nem tartoztak egyértelműen a szociális biztonság körébe, több sikerrel járhatott az 1612/68., mint az 1408/71/EGK rendelet rendelkezéseire hivatkozva. A 1408/71/EGK rendeletet azonban már csakis a tisztán szociális biztonsági ellátásokra alkalmazták. Ha a kérelmező a juttatás exportálását kívánja elérni, erre csak az 1408/71/EGK rendelet speciális szabályai alapján kerülhet sor. A „szociális előnyök” az 1612/68/EGK rendeletre hivatkozva nem exportálhatók.

 

A fentiek alapján nyilvánvaló, hogy a Bíróság minden rendelkezésére álló eszközt felhasznált annak érdekében, hogy a migráns munkavállalót és családját semmiféle hátrány ne érje a Közösségen belüli mozgás következtében.

 

7.4.2. A háborúk áldozatainak nyújtott ellátások

 

A háborúk áldozatainak nyújtott ellátások nem tartoznak a szigorúan vett társadalombiztosítási ellátások körébe. Olyan juttatásokat ölelnek fel, melyeket egy szűk, egyre csökkenő létszámú csoportnak biztosítanak a két világháború által okozott igazságtalanságok kompenzálására.

 

7.4.3. Közszolgálat

 

A közszolgálatban munkát vállalók számára létrehozott speciális társadalombiztosítási rendszerek tartoznak ebbe a körbe. Ha azonban egy közhivatalnok az általános rendszer alapján biztosított, akkor a rendelet rá is érvényes.

 

 

7.5. A „kórházi turizmus” kezdete?

 

Az 1990-es évek végén újra fellángolni látszik a vita a Kohll-eset (158/96 [1998] ECR) kapcsán: arról, hogy mire is jogosít fel a szabad mozgás joga a mindennapi életben, így például az egészségügyi szolgáltatások terén. Mindenki szabadon dönthesse el, hogy melyik tagország kórházában – Bécsben, Párizsban vagy éppenséggel Stockholmban – műtteti meg magát, vagy húzatja ki a bölcsességfogát? A tagállamok eddig nem uniformizálták egészségügyi rendszereiket, azaz az ellátás feltételei, a kezelési költségek országról országra változnak. Az EU 1998 májusáig nem nyitotta meg a kaput a „kórházi turizmus” előtt, azaz ezek a rendszerek nem váltak átjárhatóvá.

 

Az elmúlt négy évtized során az EU polgárok ugyan szabadon vehették igénybe a többi tagállam egészségügyi intézményeinek szolgáltatásait. Az ilyen esetekben felmerülő költségeket azonban vagy maguknak kellett fedezniük, vagy csak szigorúan meghatározott esetekben kaphatták azt vissza otthon saját biztosításuk alapján. A korábban leírt alapelvek szerint akkor járt vissza a megelőlegezett orvosi költség, ha baleset vagy „vészhelyzet” miatt sürgős orvosi beavatkozásra volt szükség. A külföldön történt baleseteken kívül – például valaki külföldi ösztöndíja alatt focizás közben lábát törte –, még akkor térítették meg a számlával igazolt egészségügyi kiadásokat, ha a külföldi gyógykezelést a hazai hatóságok előre engedélyezték. Ilyen engedélyt csak abban a ritka esetben, alapos orvosi vizsgálat alapján adtak ki, ha az adott kezelés az anyaországban nem volt elvégezhető. Ezzel a szigorú szabállyal a „kórházi turizmust” igyekezték megakadályozni. Ezek szerint egy spanyol hölgy nem sétálhat csak úgy át a határ másik oldalán lévő, sokkal korszerűbb francia kórházba, hogy ott szülje meg gyermekét a spanyol betegségbiztosítás számlájára.

 

Az azonban az Európai Bizottság számára is a kezdetektől fogva világos volt, hogy ez a gyakorlat – a közérdekre hivatkozva – korlátozza és sérti a szolgáltatás szabadságának közösségi elvét. A tagállamok ugyanis a külföldiek számára nem szabhatnak egy szolgáltatás nyújtásához vagy igénybevételéhez olyan feltételeket, amelyeket saját állampolgáraikkal szemben nem kívánnak meg. Az egészségügyi szolgáltatások terén viszont nyilvánvalóan lehetetlenné teszik a „külföldi” szolgáltatásokat.

 

Pontosan ezt a gyakorlatot támadta meg Kohll úr luxemburgi állampolgár, aki egy orvos ismerőse javaslatára a németországi Trierben szerette volna – egy ottani fogszabályozó szakorvossal – kezeltetni kislánya fogait. Annak rendje és módja szerint be is nyújtotta kérelmét a betegségbiztosítóhoz, hogy járuljanak hozzá kislánya németországi kezeléséhez, és így a – luxemburgi kezelés árával megegyező – költségek visszatérítéséhez. Az illetékes hatóságok arra hivatkozva utasították el kérelmét, hogy „a kezelés nem sürgős, és azt Luxemburgban is megkaphatja”. Nagy megdöbbenést keltett az Európai Bíróság ítélete, amikor Kohll úr beadványára elvetették a korábban megingathatatlannak tartott, négy évtizedes EU-gyakorlatot. Az ügyben született ítélet szerint a közösségi jog alapelveibe ütközik az az előírás, amely előzetes hozzájáruló nyilatkozathoz köti a költségek megtérítését. Ezzel gyakorlatilag azt mondták ki, hogy mostantól bárki – feltéve, hogy EU-útlevele van – szabadon választhatja ki azt a kórházat, amelyikben szerinte a legkisebb fájdalommal jár a vakbélműtét, vagy a legkedvesebbek az ápolónők, és ezért kezeltetni kívánja magát.

 

Mielőtt teljesen hatalmába kerítene minket az a vízió, hogy tömött szerelvényekben és charterjáratokon özönlenek a portugál, görög vagy (majdan magyar) betegek a fekete-erdei klinikára Brinkmann professzorhoz, érdemes egy pillantást vetnünk a Bíróság érvelésére. Eszerint ugyanis méltányolni kell a tagországoknak azt az érdekét, hogy egy új egészségügyi népvándorlás ne boríthassa fel az egészségbiztosítási alapok pénzügyi egyensúlyát. Kohll úr esetében ez a veszély nem fenyegetett, hiszen mindkét országban szinte azonos színvonalú ellátás közel azonos összegbe került. Egész más volna a helyzet Magyarország esetében, ha a magyar betegek által Ausztriában igénybe vett szolgáltatások osztrák színvonalú árát a magyar egészségbiztosításnak kellene megtérítenie.

 

 

 

 

Ajánlott irodalom:

Az Európai Unió szociális védelemről szóló egyes jogszabályai 1998. Ford. Németh Krisztina – Pásztor Eszter. Budapest, Németh és Pásztor International Kft.

Moore, M: 1998 Freedom of movement and migrant workers` social security: an overview of the Court`s jurisprudence 1992–1997. Common Market Law Review, 35. sz. 409–457. o.

 

 

„A szociálpolitika nem egyenlő a foglalkoztatáspolitikával. Általában az élet minőségéről szól, ezért előbb-utóbb az európai szociálpolitikának is a munkahelyek helyett az otthonokra kell koncentrálnia.”

 (Michael Shanks)

 

 

A szociális védelmi rendszerek az eltérő hagyományoknak, jogi környezetnek megfelelően továbbra is országonként különböznek. Az EK intézményei tiszteletben tartották a nemzeti szociális ellátórendszereket és kompetenciát ezen a téren, így nem történt kísérlet a fennálló rendszerek harmonizációjára. A tagállamok szociális biztonsági rendszereibe történt egyetlen közvetlen közösségi beavatkozás érvényt kívánt szerezni az alapvető egyenlőségi elveknek, illetve biztosítani kívánta a szabad mozgás elvének érvényesülését. Amint azt mottónk is jelzi, a közösségi szociális jog alanya sajnálatos módon még mindig sokkal inkább „a munkavállaló”, mint maga az „ember”. Reményeink szerint az emberi jogok közösségi térnyerése ezt a szemléletet is hamarosan megváltoztatja.

 

Az egységes piac közeledő életbelépésével (1992) a hangsúly a szociális biztonsági rendszerek különbségeiből eredő következményekre került át. A szociális biztonsági rendszerek eltérése ugyanis fékezheti a szabad munkaerő-áramlást, és elmélyítheti a regionális különbségeket is. A Közösségi Charta Akcióprogramja – a nemzeti rendszerekbe való beavatkozás nélkül – „a szociális védelem céljainak és intézményeinek közelítését szolgáló közösségi stratégia kidolgozását” sürgette.

 

1992-ben a Tanács ajánlást[92] dolgozott ki, amelyben a szociálpolitikát illetően három fő célt tűzött ki:

– minimális életszínvonal és egészségügyi ellátás garantálását mindenki számára;

– a munkavállalók szociális és gazdasági integrációját;

– a korábban elért életszínvonal további biztosítását mindazoknak, akik az aktív munkaerőpiacról nyugdíjazás, betegség, szülés, baleset, más munkaképtelenség vagy munkanélküliség folytán kerültek ki.        

A leghátrányosabb helyzetű társadalmi csoportok marginalizációja volt a másik olyan szociális terület, amelyre az 1980-as évektől kiemelt figyelmet szenteltek.

 

 

8.1. Időskorúak

 

Az Európai Unióban az idősek speciális problémáira vonatkozó intézkedések meghozatalát alapvetően a tagállamok közvetlen feladatának tekintik, ezért csak néhány közösségi kezdeményezésre került mindmáig sor. A Közösség az 1982-ben – a munkaidővel kapcsolatos általános vita keretén belül – ajánlást fogadott el a nyugdíjkorhatárra vonatkozóan.[93] Ebben azt javasolták a tagállamoknak, hogy a Közösségen belül tegyék rugalmassá a nyugdíjba vonulás szabályozását. A javaslat szerint egy bizonyos életkor és meghatározott tartamú munkaviszony elérése után a munkavállalók maguk választhatnák meg nyugdíjazásuk időpontját. Felhívták a tagállamok figyelmét, hogy nyugdíjrendszerük kialakításakor tartsák szem előtt ezt az elvet. Az ajánlás azonban nem tartalmazott követelményeket, tiszteletben tartván e téren a nemzeti kompetenciát. Jelenleg nincs is kötelező erejű közösségi jogi szabályozás az idős munkavállalókkal kapcsolatban.

 

A Közösségi Charta néhány újszerű kezdeményezése azt jelezte, hogy az Közösség kész az öregedés egyre növekvő társadalmi és gazdasági következményeivel foglalkozni. Az 1980-as évek végére az Európai Közösség lakosságának már 20%-a volt hatvan év fölötti, s ez az arány az 1990-es évek során még tovább romlott. Az új stratégia továbbra sem tartalmaz jogalkotási programot. A fő cél a közvélemény formálása, a nemzeti intézmények tapasztalatcseréje az elöregedő társadalmak gazdasági és szociális nehézségeit illetően.

 

1999 második felében a finn elnökség egyik prioritásának tekinti az időskorúak problémáinak közösségi szintű kezelését. Az öregedéssel kapcsolatos társadalmi kérdések előtérbe kerülése összefügg azzal, hogy az ENSZ az idősek évének nyilvánította 1999-et. A legújabb fejlemények közé tartozik még a Bizottság közleménye,[94] amely a generációk közötti szolidaritás fontosságára hívja fel a figyelmet.

 

8.2. A fogyatékossággal élő személyek jogai

 

Az Európai Unió minden tizedik polgára valamilyen testi vagy szellemi fogyatékossággal él. Az integráció hajnalán azonban a közösség mégsem tekintette közös feladatnak minden tizedik polgárának, azaz a fogyatékkal élők csoportjának védelmét. A társadalmi egyenlőtlenségek elleni küzdelem, a fogyatékos személyek szociális, gazdasági integrációja csak az 1970-es évek közepétől, fokozatosan válhatott a közösség politikai célkitűzésévé. Ezt a folyamatot jól tükrözi a közösségi jogalkotás fejlődése és a – későbbiekben elemzett – akcióprogramok kimunkálása.

 

A Szociális Akcióprogram (1974) tartalmazta az első, a hátrányos helyzetűek szociális integrációját szolgáló rendelkezéseket, ám valódi előrelépés ekkor még nem történt. Bár felismerték a fogyatékossággal élő emberek szakmai és társadalmi integrálására irányuló átfogó politika szükségességét, de a kérdés jogi rendezésére mégsem került sor. Az időközben hozott „puha jogszabályok” végrehajtását az önkéntes jogkövetésre alapozták. A fogyatékossággal élő emberek problémáival kapcsolatos intézmények az eltérő hagyományoknak megfelelően még ma is különböznek országonként.

 

Az egységes piac közeledő életbelépésével a közösségi intézmények nem csupán felismerték, hanem egyre gyakrabban hangsúlyozták, hogy „a fogyatékossággal élő emberek gazdasági és szociális értelemben vett integrációja az egységes piac szociális dimenziójának fontos eleme” (Community Social Policy 1992, Commission of the European Communities, 1992, 293). Ez nem csupán a szociális igazságosság kérdése, hanem legalább annyira gazdasági kérdés is, hiszen munkaerejük hatalmas erőforrás: érték a közösség számára.

Ennek fényében nem meglepő, hogy a Közösségi Charta és az azt követő akcióprogram hozta meg a fogyatékossággal élő emberek védelme terén az „áttörést”. Ekkor szenteltek először figyelmet a fogyatékkal élő munkavállalók mobilitására, közlekedésére, szakképzésére vonatkozó rendelkezések megalkotásának egy közösségi dokumentumban. Korábban ugyanis egyetlen közösségi alapszerződés, vagy más dokumentum sem deklarálta jogaikat. A Charta 26. cikkének megfogalmazása több üzenetet hordoz. Kijelölte a közösségi cselekvés kiemelt területeit: azokat a prioritást élvező szociális problémákat, amelyek megoldásával, illetve kezelésével a közösségi intézményeknek a jövőben foglalkozniuk kell. A szövegből az is nyilvánvalóvá vált, hogy a közösség minden tagállamtól elvárja minimális jogok garantálását, különösen a fentiekben említett területeken. A legfontosabb változás azonban az volt, hogy a közösségi politika centrumába a fogyatékossággal élő emberek társadalmi és szakmai beilleszkedésének elősegítése, azaz az integráció került.

 

A Közösségi Charta végrehajtása érdekében elfogadott Maastrichti Szociálpolitikai Egyezmény 2. cikke szintén foglalkozott a fogyatékkal élők ügyével: „...a Közösség támogatja és kiegészíti a tagállamok tevékenységét… a munkaerőpiacról kirekedt személyek beilleszkedése” terén. A közösségi politika új iránya, azaz a tagállami programok korábbinál aktívabb támogatása jegyében jött létre 1993 májusában az Európai Fogyatékosügyi Tanács[95], amely az EU-intézmények, a tagállamok kormányai és a non-profit szervezetek számára teremtette meg a közösségi szintű párbeszéd lehetőségét.

 

Az 1990-es évek elején a közösségi szociálpolitika középpontjába alig meglepő módon a foglalkoztatáspolitika került. Ez azzal a gyakorlati következménnyel járt, hogy a hangsúly a hátrányos helyzetű csoportokkal kapcsolatos részpolitikákban is a foglalkoztatással összefüggő kérdésekre, azok között is elsősorban a munkaerő-piaci integrációra és a munkahelyteremtésre került. Az egyes számú cél az elfogadhatatlanul magas munkanélküliség leszorítása volt, amelynek eszközeként jelenik meg a munkahelyteremtés. A közösségi foglalkoztatáspolitika ezen célok elérése érdekében koncentrál a hátrányos helyzetű csoportok integrációjára. Jól bizonyítja ezt a megállapítást, hogy az esseni európai tanácsi ülésen (1994. december 9–10.) elfogadott elnökségi következtetésekben a munkanélküliség elleni harc egyik fő eszközeként jelölték meg „a munkanélküliség által különösen erősen sújtott rétegek” helyzetének javítását. Ebbe ugyan beleértendők a fogyatékkal élők is, ám a szöveg csak a fiatalokat, a tartós munkanélkülieket és a nőket említi.

 

Az európai szociálpolitika jövőjével foglalkozó Szociálpolitikai Fehér Könyv (1994) szintén az integráció szerepét hangsúlyozta. A Bizottság ebben a munkáltatóknak szóló viselkedési kódex megalkotását és a fogyatékossággal élő emberekkel szembeni diszkrimináció elleni hatékony fellépést javasolta (Hantrais 1995, 129). A Fehér Könyv szerint a fogyatékossággal élő embereket nagy hiba volna kirekeszteni az új Európa nyújtotta előnyökből, hiszen azok megteremtésében ők maguk is részt vesznek.

Ezt az 1990-es évekre bekövetkezett általános szemléletváltást tükrözi az Amszterdami Szerződés szövege, amely a Római Szerződés 136. [117.] cikkébe „emeli be” a maastrichti szociálpolitikai jegyzőkönyv szövegét [Egyezmény a tagállamok – Nagy-Britannia és Észak-Irország – és az Európai Közösség között a szociálpolitikáról, 2. cikk (1) bekezdés]: „a Közösség támogatja és kiegészíti a tagállamok tevékenységét... a munkaerőpiacról kirekedt személyek beilleszkedése” terén.

A Római Szerződés 95. [100a.] cikkéhez pedig egy olyan deklarációt csatoltak, amely értelmében „a közösségi intézményeknek a hatályos számozás szerinti 95. cikk alapján meghozott minden egyes jogszabály esetében figyelembe kell venniük a fogyatékkal élő személyek igényeit”. Ezek a határozott szövegezésű cikkek jól illeszkednek az Amszterdami Szerződés ars poeticájába, amely az EU szociális dimenziójának „egyenjogúsítására” törekszik. Ma még nem látható tisztán, hogy ez a szöveg milyen, a fogyatékossággal élő embereket érintő, kötelező érvényű jogszabályok elfogadását eredményezi. Bár az elsődleges jogban és a politikai dokumentumokban végigkísért jogfejlődés a szociális jogok egyre erőteljesebb érvényesítése és ezen belül is a fogyatékossággal élő emberek speciális szükségleteinek és igényeinek elismerése irányába mutat, a luxemburgi foglalkoztatási csúcs határozata azonban csak egyetlen helyen említi a fogyatékkal élők támogatását:

„79. A hátrányos helyzetűek munkaerő-piaci integrálódásának támogatása: A tagállamok... különös figyelmet fordítanak azokra a problémákra, amelyekkel a hátrányos helyzetűek találkozhatnak a munkavállalásuk során.”

 

8.2.1. A fogyatékossággal élő személyek jogai a szociális biztonság terén

 

A 1408/71/EGK rendelet alkalmazása során több értelmezési probléma merült fel a fogyatékossággal élő emberek segélyeit, valamint a balesetinyugdíj-kiegészítéseket illetően. A rendelet nem határozza meg ugyanis pontosan a közösségi szabályozásból kizárt szociális ellátások körét, ami a fogyatékossággal élő emberek egyes ellátásaival kapcsolatban komoly fejtörést okozott az Európai Bíróságnak. A fogyatékos személyek különféle ellátásaival kapcsolatban számos esetben merült fel a kérdés, hogy az adott rokkantsági juttatás a rendelet hatálya alá esik-e. A Bíróság több esetben (58/93 Yousfi vs. Belgian State [1994] ECR I-1353, paragraph 25, 187/73 Callemeyn vs. Belgian State [1974] ECR 553, paragraph 15, 310/91 Schmid [1993] ECR I-3011, paragraph 10) megállapította, hogy a rokkantsági juttatások a rendelet 4. cikk (1) bekezdésének b. pontja alapján annak hatálya alá tartoznak, amely szerint a rendelet hatálya minden olyan jogszabályra kiterjed, amely: „a rokkantsági ellátásokra vonatkozik, beleértve a keresőképesség megőrzését, illetve javítását célzókat”.

 

A Callemeyn-esetben a Bíróság kimondta, hogy csak azon személyek rokkantsági ellátásai esnek a rendelet hatálya alá, akik a rendelet 1. cikkének 1. pontja alapján munkavállalónak minősülnek, és jogosultak az adott ellátásra. Ezek az „ellátások” ugyanis a szociális biztonsági rendszer fogalmába tartoznak, és ezért a Római Szerződés 42. [51.] cikkének hatálya rájuk is kiterjed. Ezzel összhangban a Newton-esetben (356/89 [1991] ECR I-3017, paragraph 14) a Bíróság arra a megállapításra jutott, hogy a fogyatékossággal élő emberek ellátásaira vonatkozó nemzeti jogalkotásnak alapvetően két funkciója van. Egyfelől biztosítania kell egy minimális jövedelmet azon fogyatékos személyek számára, akik kívül esnek a szociális biztonsági rendszer ellátásain. Másfelől kiegészítő ellátást kell nyújtania azoknak a szociális biztonsági juttatásban részesülő biztosítottaknak, akik tartósan munkaképtelenek. Éppen ezen eltérő funkciók miatt a Római Szerződés hatályos számozás szerinti 42. cikkének értelmezése alapján csak azok a személyek esnek a rendelet hatálya alá, akik munkaviszonyban állnak, illetve önfoglalkoztatók. Ezek a személyek ugyanis a szociális biztonsági rendszerhez tartoznak. Azok a személyek tehát, akik sohasem voltak biztosítottak (nem minősültek munkavállalónak), rokkantsági ellátásaikkal kapcsolatban sem tarthatnak igényt a 1408/71/EGK rendeletben foglalt jogokra.

 

8.2.2. Közösségi programok a fogyatékkal élők támogatására

 

Ezeknek a programoknak a központi eleme az integráció. A Közösség története során három „akcióprogramot” fogadtak el. Az első akcióprogram (1981) csak technikai tapasztalatcserére korlátozódott. Az 1988–1991 közötti időszakra vonatkozó második akcióprogram – Council Decision (HELIOS) –, a megtévesztő elnevezésű HELIOS I. (Social Europe 1992/2., 83) a hangsúlyt a fogyatékossággal élő emberek szociális integrációjára, önálló életmódjának kialakítására, szakképzésére és rehabilitációjára helyezte. Fontos célnak tartották a munkaerőpiacon tapasztalható diszkrimináció elleni határozottabb fellépést. Konferenciák, szemináriumok, képzési programok sora jelezte az élénkülő aktivitást.

 

A HELIOS I. sikerén felbuzdulva a Bizottság javaslatot tett az immáron harmadik akcióprogramra, a HELIOS II.-re. A HELIOS II.-t (1993–1996) keretében konferenciák, szemináriumok, tanulmányutak, továbbképzések, gazdasági, oktatási és szociális integrációt célzó programok, tájékoztató kampányok szervezését, információs rendszerek kiépítését[96] támogatták. Míg az első két akcióprogram a „jóléti” megközelítést alkalmazta, addig a HELIOS II. az esélyegyenlőséget és az integrációt helyezte középpontba.

 

 

17. táblázat

A HELIOS II. Program (1993–1996) költségvetése

 

Év	Költségvetési keret (Millió ECU)	Odaítélt támogatás (Millió ECU)
1993	5,60	5,40
1994	10,06	10,04
1995	11,81	11,78
1996	12,69	12,52

 

Forrás: Report 1998, 2.

 

18. táblázat

A HELIOS II.-ben részt vevő testületek

 

A konzultációs rendszerben részt vevő testület	A testületben képviselt szervezetek száma	A képviselt szervezetek típusa
Tanácsadó bizottság	34	A tagállamok kormányainak* tisztviselői
Európai Fogyatékosügyi Tanács	17   13 2	Nemzeti Fogyatékosügyi Tanácsok   Európai non-profit szervezetek szociális partnerek
Munkacsoportok	84	Kormánytisztviselők, non-profit szervezetek, független szakértők
Helyi szinten
Tájékoztatási és tapasztalatcsere-programok résztvevői	832	A fogyatékossággal élő emberek és oktatási intézményeik számára szolgáltatást nyújtó szervezetek képviselői
A HANDYNET-közpon-tok munkájában részt vevők	142	Szakértők és szolgáltató szervezetek

 

Forrás: Report on the evaluation of the HELIOS II. Programme, European Commission,3.o.

 

A HELIOS II. volt az első közösségi akcióprogram, amely megteremtette a fogyatékossággal élő emberek és szervezeteik formális együttműködésének intézményes kereteit. Az így létrejött fórumok 1150 szakember állandó és 30 000 résztvevő eseti bevonásával működtek (lásd a 18. táblázatot). A konzultációs rendszer talán legsikeresebb eleme az Európai Fogyatékosügyi Tanács, amely igen fontos szerepet töltött be a szakmai közvélemény formálásában és az európai szintű párbeszéd megteremtésében.

 

Még két további program érdemel említést. A Handynet Program olyan számítógépes információs rendszert működtet 1988 óta, amely naprakész válaszokat képes adni a fogyatékossággal élő embereket érintő mindennapi kérdésekre, problémákra. A TIDE-Program (Council Decision 93/512/EEC of 21 September 1993) az ún. rehabilitációs technológiák európai piacát kívánta megteremteni. „Rehabilitációs technológia” alatt azokat a megoldásokat értik, amelyek elősegíthetik a fogyatékossággal élő személyek önálló életvitelét, társadalmi integrációját.

 

A HELIOS II. lezárása (1996)[97] után és folytatásaként új közösségi fogyatékosügyi stratégiát fogadtak el.[98] Összefoglalásként elmondható, hogy megtörténtek az első lépések egy közösségi szintű cselekvési program irányába. A fogyatékossággal élő emberek tényleges szociális és gazdasági integrációja az eddigi erőfeszítések ellenére azonban még mindig távoli célnak tűnik.

 

 

8.3. Lakáspolitika

 

A lakáspolitika a szociálpolitika azon területei közé tartozik, amelyeket a Római Szerződés „elhallgat”. A Bizottság hatáskörének hiányát mutatja, még arra sincs jogi lehetősége, hogy a közösségi intézkedések és programok kidolgozása és végrehajtása során figyelembe vegye a lakáspolitikai szempontokat. Ezt a helyzetet kiválóan illusztrálja a Közösségi Charta, hiszen a dolgozók alapvető szociális jogainak felsorolásából látványosan „kifelejtették” a lakáshoz való jogot.

 

Kiváló lehetőségeket teremthetett volna például a lakáspolitika közösségi szintű szabályozására a gazdasági és szociális kohézió közösségi elve – Római Szerződés 158. [130a.] cikke –, amely a gazdasági integrációt kiegészítő intézkedéseken alapult. A cél ugyanis az volt, hogy a strukturális alapokon keresztül korrigálják a Közösség régiói között fennálló gazdasági és szociális különbségeket.

 

A lakásépítési beruházást azonban mégsem sorolták abba a kategóriába, mely az alapokból támogatást igényelhetett. Ez annak ellenére volt így, hogy az ilyen beruházás nyilvánvalóan az egyenlőtlenségek csökkentésének, a helyi fejlesztésnek és a szociális kohézió elősegítésének eszköze.

 

Mindazonáltal az EK megalakulása óta számos járulékos kezdeményezés történt, amelyek közvetlen vagy közvetett kapcsolatban álltak a lakáspolitikával. A korábban elemzett szociális kérdésekhez hasonlatosan itt is olyan programokról beszélhetünk, melyek elsődleges célja nem a lakásprobléma kezelése, hanem az csupán mint eszköz jelenik meg egy másik, prioritást élvező cél elérésében. Ezen programokról elmondható, hogy csak kiegészítették a tagállamok lakásügyi tevékenységét, és többnyire szerény támogatási keret felett rendelkeztek.

 

8.3.1. Szektorális programok

 

Az Európai Szén- és Acélközösség az acél- és bányaipari dolgozók lakásügyi problémáinak megoldására indított programot az 1950-es években. Az ESZAK – amely kezdettől fogva sokkal kezdeményezőbbnek bizonyult szociális téren – acélmunkások és bányászok számára nyújtott pénzügyi segítséget lakásépítéshez, vásárláshoz és felújításhoz. A program az eredeti grandiózus tervekhez képest azonban csak torzó maradt, hiszen mindössze kettőszázezer otthon épült fel, főként Franciaország és Németország területén (Social Europe 1992/3.).

 

Az EK 1977-től kezdődően a fogyatékossággal élő emberek speciális igényeinek megfelelő lakásügyi fejlesztést szolgáló helyi innovatív projekteket finanszírozott, illetve támogatott. 1988-ban új elveket dolgoztak ki, melyek célja az innovatív tapasztalatok cseréjére vonatkozó európai kooperáció segítése volt.

 

A migráns munkavállalók ügye magától értetődően a lakáspolitikával összefüggésben is kitüntetett figyelmet élvezett. Az 1612/68/EGK rendelet 9. cikke szerint egy tagállamban dolgozó külföldi ugyanazokat a jogokat élvezi, mint az adott állam polgárai. Az alapelvek alól a lakásügy sem jelenthet kivételt. A Tanács 1974. január 21-i határozatában fejezte ki arra vonatkozó szándékát, hogy segít megoldani az alacsony jövedelmű vagy hátrányos helyzetű társadalmi csoportok – így a migráns munkavállalók – lakásproblémáit. 1977-ben a Tanács elfogadott egy költségvetési hitelkeretet, mely hitelek és segélyek formájában a migráns munkavállalók szociális integrációját, lakásproblémáinak enyhítését segítette.

 

8.3.2. Járulékos programok

           

Olyan programok is érintették a lakásügyet, amelyek elsődlegesen egyéb problémák kezelését szolgálták. Ezek sorában említhető a Poverty III., amely a szociális integrációra és a hátrányos helyzetű csoportok beilleszkedésére helyezte a hangsúlyt, s ebben a körben szentelt figyelmet a lakásügyekre. Néhány foglalkoztatási programban (LEDA, ERGO) is szerephez jutott a lakáskérdés. A regionális politika látókörébe főként városfejlesztési programok tartoztak. A program keretében hatalmas lakótelepek felújítását finanszírozták olyan nagyvárosokban, mint Marseille vagy London.

 

Ezek a programok azt jelzik, hogy a jogszabályok hiánya ellenére az EK viszonylag aktív szerepet játszott a lakásügyek terén az elmúlt évtizedekben. Bár a lakáspolitika nem tartozik az EK-intézmények hatáskörébe, és a „brüsszeli értelemben vett szociális dimenzióban” sem kap helyet, mégsem lehet teljesen figyelmen kívül hagyni, főleg a városfejlesztéssel, társadalmi kirekesztéssel, illetve társadalmi kohézióval összefüggésben. Az ebben a fejezetben jelzett többi ellentmondással együtt ezt sem sikerült mindmáig feloldani az Európai Unióban. Ez a rendezetlen jogi helyzet annak ellenére fennáll, hogy a Parlament határozatban kérte fel a Tanácsot és a Bizottságot, hogy a lakáskérdést közösségi szinten rendezzék, és alakítsanak ki egy közösségi szintű lakáspolitikát.

 

 

 

 

Ajánlott irodalom:

Berghman, Jos 1999. Szociális védelem és szociális minőség Európában. Esély, 2. sz. Különszám. 30–39. o.

Streeck, Wolfgang 1999. Neovoluntarizmus: új európai szociálpolitikai rendszer? Esély, 2. sz. Különszám. 13–29. o.

Thornton, P. – Lunt, N. 1997. Employment Policies for Disabled People in Eighteen Countries: A Review, The University of York, Social Policy Research Unit.

Tárkányi Ákos 1998 Családpolitika az Európai Unió országaiban. 43. ISM Műhelytanulmányok.

 

 

„… Az Uniónak ma sincs egységes munkajogi-politikája, mindössze a tagállamok hasonló elképzelései léteznek egy-egy munkajogi kérdést illetően. Ennek az az oka, hogy az Unió alapvetően gazdasági közösségként jött létre, és egyáltalán nem volt célja egyfajta szociális unió létrehozása.”

 (Rolf Birk)

 

 

Az Európai Unióban a szociális jog terminológia nem a szociális ellátórendszer elemeit jelenti, hanem sokkal inkább a munka világával kapcsolatos kérdéseket, közöttük a „munkajog” szabályozását. Ez abból ered, hogy a közösségi jogok alanya a munkavállaló, nem pedig maga a közösségi polgár. Az a tíz irányelv, amelyet közösségi munkajognak neveznek, több évtizedes jogalkotás gyümölcse.

 

A kezdetektől az 1960-as évek végéig fel sem merült a munkavégzés feltételeinek harmonizálása. Eleinte ugyanis a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítása kizárólag a nemzeti jogalkotástól és a kollektív szerződésektől függött. Ezek hatását az integráció szociális dimenziójának erősödésével egyidejűleg a közösségi szociális jogalkotás kezdte el egyre markánsabban kiegészíteni (Community… 1996). Az 1970-es évek elejének „szociális eufóriája” törte tehát át a neoliberális beidegződéseket, így a munkavállalók jogai az 1970-es évek közepétől korábban sohasem tapasztalt mértékben bővülhettek az EU tagállamaiban. A Szociális Akcióprogram fogalmazott meg először konkrét célokat a munkavállalók jogainak védelmében. Ennek a szociális „hevületnek” az eredménye a gazdasági válsághelyzetekre szabott három irányelv, amelyek a munkavállalók jogait védik csoportos létszámleépítés, vállalat-átruházás, illetve a munkaadó fizetésképtelensége esetén. Ezen irányelvek általános jellemzője a védelmi jelleg: a munkavállaló érdekeit, igényeit védelmezik az állam eltérő mértékű beavatkozásával vagy garanciák biztosításával.

 

A Párizsi Nyilatkozatot és a Szociális Akcióprogramot elfogadó politikusokat az 1970-es évek végére teljesen új „garnitúra” váltotta fel. Az 1979 után színre lépett politikai vezetők, s főként – de korántsem kizárólag – Mrs. Thatcher meglehetősen ellenségesen viszonyult a munkakörülmények további harmonizációjához (Jacobs Zeijen 1993, 61). Egy teljes évtizednek kellett eltelni, hogy a közösség újra túllépjen a neoliberális ideológia reneszánszán. Sok más szociális kérdéshez hasonlóan a munkajog terén is a Közösségi Chartának, a Szociális Megállapodásnak és az egységes piacra való felkészülésnek köszönhető a közösségi jogszabályok új generációja. Az így született irányelvek azzal kapcsolatosak, hogy a munkaviszony legalapvetőbb kérdéseiben egységes minimumfeltételek alakuljanak ki. Az 1990-es évek közepétől újra hódító útjára indult az az elmélet, hogy a rugalmas munkaerőpiac megteremtése a leghatékonyabb eszköz az integráció gazdasági-szociális céljai, azaz a magasabb szintű foglalkoztatás, termelékenység eléréséhez. Az az érdekes, ám egyben ellentmondásos helyzet jellemzi ma az Uniót, hogy egyszerre vannak jelen a rugalmas munkaerőpiac elvét támogató és a munkakörülmények minél átfogóbb harmonizációját sürgető törekvések. Ennek az ellentmondásnak az eredményeként 1994 után olyan kérdésekben születtek irányelvek, mint a dolgozó fiatalok védelme (Tanács 94/33/EK irányelve),[99] a munkaidő szervezése (Tanács 93/104/EK irányelv),[100] a munkavállalók transznacionális tájékoztatási és konzultációs jogai (Európai Üzemi Tanács) a közösségi méretekben működő vállalkozásoknál (Tanács 94/45/EK irányelv) ,[101] a részmunkaidő (Tanács 97/81/EK irányelv) stb.

 

 

9.1. Csoportos létszámleépítés

 

9.1.1. Az első munkajogi irányelv születése

 

A csoportos létszámleépítésre vonatkozó jogszabályok összehangolását a Bizottság kezdeményezte először 1972 júliusában a Tanács részére készített jelentésében. A tagállamok jogi megoldásait elemezve ugyanis arra a következtetésre jutottak, hogy a Római Szerződés 136. [117.] cikkében foglalt szociális cél elérése érdekében azok harmonizációja indokolt. Jelentős különbségek mutatkoztak a leépítéssel kapcsolatos szabályozásban az egyes tagállamokban. A német és francia megoldások komoly szerepet adtak a munkavállalói szervezeteknek, illetve köztestületeknek (állami szervezeteknek). Hollandiában viszont csak egy egyszerű bejelentési kötelezettséget írtak elő a munkáltatók részére.

 

A jelentésben szereplő javaslatok később megjelentek a Szociális Akcióprogram csoportos létszámleépítéssel kapcsolatos pontjaiban. A Tanács 75/129/EGK irányelv[102] az akcióprogram elfogadását követő közösségi jogalkotás egyik legfontosabb eredménye. Az irányelv szerint egy létszámleépítés akkor minősül „csoportos létszámleépítésnek”, ha azt a munkaadó nem a munkavállaló személyében rejlő ok miatt foganatosította, és a leépített munkavállalók száma meghalad bizonyos mértékeket. A leépített munkavállalók számát illetően egyrészt különbséget tesz az irányelv az üzemek nagysága alapján, másrészt választási lehetőséget enged a nemzeti jogalkotásoknak [Tanács 75/129/EGK irányelv 1. cikk (1)] bekezdése]. Az irányelv nem érint számos munkavállalói csoportot, így a közigazgatási intézmények dolgozóit, a határozott időre vagy meghatározott munkára szerződtetett munkavállalókat [Tanács 75/129/EGK irányelv 1. cikk (2) bekezdés]. A közigazgatásban dolgozók kivételét a Tanács 92/56/EGK irányelve megszüntette, s így azóta rájuk is vonatkozik a rendelkezések hatálya.

 

Az irányelv célja, hogy „csoportos létszámleépítések esetén előírja a munkavállalók képviselőivel való konzultációt, valamint az illetékes hatóságok előzetes értesítését” (284/83 Nielsen and Son [1985] ECR 553). A csoportos létszámleépítést megelőzően a munkaadó köteles konzultálni a munkavállalók képviselőivel a leépítések elkerüléséről vagy korlátozásáról az egyezség érdekében [Tanács 75/129/EGK irányelv 2. cikk (1)] és (2)] bekezdés]. A munkaadó köteles a munkavállalók képviselői részére a szükséges felvilágosítást megadni, valamint 30 nappal a csoportos létszámleépítést megelőzően az azzal kapcsolatos valamennyi szükséges információt írásban bejelenteni az illetékes hatóságnak [Tanács 75/129/EGK irányelv 4. cikk (2) bekezdés]. Ezen szabályok célja, hogy az illetékes hatóságoknak legyen idejük megoldást találni a leépített és így a munkaerőpiacon megjelenő munkavállalók problémáira.

 

9.1.2. A csoportos létszámleépítés az Európai Bíróság esetjogában

 

A Bíróság a Dansk Metalarbejderforbund esetben (284/83 Nielsen and Son [1985] ECR 553) kimondta, hogy csak az olyan létszámcsökkentés minősül „csoportos létszámleépítésnek”, amelyet a munkaadó foganatosít. Ha a munkaszerződés munkavállalók általi felbontását is csoportos létszámleépítésnek tekintenék, ezzel azt a lehetőséget adnák meg a munkavállalóknak, hogy a munkaadó akarata ellenére létszámleépítést idézzenek elő. Ez az irányelv céljával teljesen ellentétes eredményhez vezetne. A munkaadó viszont nem kötelezhető csoportos létszámleépítés tervezésére, mivel az irányelv korlátozza szabadságát annak meghatározásában, hogy vajon kell-e és mikor kell csoportos létszámleépítésre terveket készítenie.

 

A Commission vs. Italy esetben (131/84 [1985] ECR 3531) az olasz kormány arra hivatkozva nem hajtott végre egy csoportos létszámleépítéssel kapcsolatos, Európai Bíróság által hozott ítéletet, hogy az adott gazdasági és szociális válsághelyzet nem alkalmas az ilyen irányú jogalkotásra : „a foglalkoztatás fenntartására kell a törvényhozást koncentrálni.” A Bíróság gyakorlata szerint az ítéletek végrehajtását azonnali hatállyal meg kell kezdeni, és a lehető legrövidebb időn belül be kell fejezni. A tagállamok nem hivatkozhatnak sajátos körülményeikre vagy joggyakorlatukra annak igazolásánál, hogy elmulasztották teljesíteni az irányelvekben rögzített kötelességeiket, illetve határidőket.

                                  

 

9.2. Irányelv a „szerzett jogokról”

 

A Tanács 77/187/EGK irányelve a vállalatok, üzletek és üzletrészek tulajdonosváltozása esetén alkalmazandó. Talán ez az irányelv érte el a legnagyobb hatást a munkavállalói jogok kiterjesztése terén. Az is tény, hogy az Európai Bíróság kevés irányelvvel foglalkozott ilyen sokszor.[103] Célja annak biztosítása volt, hogy a tulajdonosváltozás ne érintse a vállalatátruházás esetén a munkaviszonnyal, munkaszerződéssel rendelkező munkavállalók jogait. A munkavállalói jogok változatlan tartalommal való megőrzése a stabilitás és biztonság értékeit igyekszik erősíteni az európai munkaerőpiacon. A Közösség szerint az európai piac viharai nem vezethetnek a munkavállalók jogainak csorbításához [Tanács 77/187/EGK irányelv 1. cikk (1) bekezdés].

 

A szakirodalomban „szerzett jogokról szóló irányelvként” (Burrows, N-Mair, J.; Wiley and Sons 1997, 177) emlegetett jogszabálynak két aspektusa van. Egyfelől a munkáltató és munkavállaló közötti kapcsolat alakulásáról rendelkezik arra az esetre, ha változás történne a munkáltató személyében. Másfelől biztosítja, hogy a munkavállalók képviselői rendelkezzenek az ilyen esetekben a szükséges információs és konzultációs jogosítványokkal.

 

Az Európai Bíróság a legnagyobb figyelmet az irányelv 1. cikkének (1) bekezdésében található „tulajdonosváltozás” („transfer of an undertaking”) és a „jogi átruházás” („legal transfer”) kifejezések magyarázatának szentelte. A Bíróság gyakorlatából kitűnik, hogy ezek konjunktív feltételek, amelyeknek az érintett átruházásnak egyaránt meg kell felelnie. Ennek a felismerésnek a mérföldköveit a Spijkers - és a Sophie Redmond - esetek jelentették. A Bíróság a Spijkers-esetben (24/85 [1986] ECR 1119) értelmezte először a tulajdonosváltozás fogalmát. Eszerint az irányelv célja a munkaviszony folyamatosságának biztosítása, függetlenül bármilyen tulajdonosváltozástól. A tulajdonosváltozás vizsgálatánál a döntő kritérium az adott vállalat „identitásának” (üzleti arculatának, azonosságának) megőrzése. Nem feltétlenül történik ilyen átruházás, ha eladják egy vállalat vagyontárgyait. Azt is meg kell vizsgálni, hogy az üzletet működő vállalatként („as a going concern”) adták-e át. A Bíróság ítélete szerint a szóban forgó tranzakciót jellemző alábbi tényeket kell figyelembe venni:

1.   a vállalat vagy üzlet típusát;

2.   azt, hogy a vállalkozás tényleges vagyonát, úgymint az épületeket és ingóságokat átruházták-e;

3.   az eszmei vagyon („tangible assets”) értékét az átruházás idején;

4.   azt, hogy az új munkaadó átvette-e a munkavállalók többségét;

5.   átszállt-e a vevőkör is az új tulajdonosra;

6.   az átruházás előtt és után folytatott tevékenységek közötti hasonlóság fokát;

7.   valamint az olyan időszakot, ha volt ilyen, amikor ezeket a tevékenységeket felfüggesztették.

 

Az ítélet szelleme igazolja, hogy mindezeket összességükben kell értékelni, s nem szabad egyes elszigetelt tényeknek döntő jelentőséget tulajdonítani. A Spijkers-eset jelentősége abban áll, hogy a Bíróság ebben az ítéletében dolgozta ki az értékelés átfogó szempontrendszerét, amelyet azután újabb ítéleteiben fejlesztett tovább.

 

A Sophie Redmond-esetben (29/91 [1992] ECR 3189) a Bíróság „kiterjesztőleg” értelmezve a Spijkers-döntést, tulajdonosváltozásnak minősítette azt is, amikor egy hatóság megszünteti egy jogi személynek (alapítványnak) nyújtott támogatás fizetését, és a támogatást egy hasonló célkitűzéssel rendelkező másik alapítványnak ítélik, amely átveszi a korábban támogatott alapítvány tapasztalatait és az általa használt épületet is. Nem kizárt tehát, hogy az átruházás alapja non-profit szervezetnek nyújtott támogatás legyen. A Bíróság gyakorlata szerint (392/92 [1994] IRLR 302) az irányelv által nyújtott védelem arra az esetre is érvényes, amikor az átruházás csak a vállalat egy meghatározott részére vonatkozik.  

 

A Ryggard-esetben (48/94) viszont a Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlatától némileg eltérő, meglepő ítéletet hozott. Tulajdonosváltozásnak csak az olyan szilárd gazdasági egység átruházását tekintette, amelynek tevékenysége nem csak egyetlen meghatározott munkaszerződés teljesítésére korlátozódik. Ez az ítélet kissé elbizonytalanította az irányelv értelmezőit, ezért türelmetlenül várják az újabb „tisztázó” ítéleteket.

 

A gyakorlati alkalmazás szempontjából döntő volt, hogy a „jogi átruházás” fogalmát milyen széles körre terjesztik ki. A Ny Molle Kro-esetben (287/86. [1987] ECR 5465) mind a munkáltatói jogok bérleti szerződés alapján való átadása, mind pedig a szerződés megszegése miatti visszavétele jogi átruházásnak minősült. Még a vállalatok lízingszerződéssel való átruházása esetén is alkalmazni kell az irányelvet (144. és 145/87 összevont esetek [1988] ECR 2559). A Daddy’s Dance Hall-esetben (324/86 [1988] ECR 739) az irányelvet akkor is alkalmazták, amikor egy át nem ruházható bérleti szerződés szűnt meg, és az új bérlő vált munkaadóvá. Az a tény, hogy ilyen esetben az átruházás két szakaszban megy végbe, nem mentesít az irányelv alkalmazása alól, ha a szóban forgó gazdasági egység megtartja identitását. Ez különösen így van akkor, ha az üzletet az új bérlő megszakítás nélkül, változatlanul az átruházás előtti személyzettel üzemelteti. A munkáltató személyének változása a döntő, nem pedig a vállalat tulajdoni viszonyai. Az irányelv tehát bárhol alkalmazható, ahol a szerződéses viszonyokkal összefüggésben változás történt a vállalat működtetéséért felelős, munkáltatói jogokat gyakorló személyben (101/87 P. [1987] ECR 3057). Ez a megközelítés kissé meglepő az üzletemberek szemével nézve, akik üzleti átruházáson évszázadok óta a tulajdoni viszonyok változását értik, ugyanakkor igen kedvező a munkavállalók szemszögéből. Az Európai Bíróság pedig a munkavállalói jogok szemüvegén át nézi az ehhez hasonló problémákat.

 

A munkavállalók jogainak védelme közérdek, így az független a felek akaratától, és az irányelv által rájuk ruházott jogokat még a munkavállalók beleegyezésével sem lehet csorbítani (324/86. [1988] ECR 739). A munkavállaló még akkor sem mondhat le egyes jogokról, ha összességében nem járt rosszabbul, azaz az új munkáltató más kedvezményekkel kárpótolta őt az érintett jog elvesztéséért. Az eladó az átadással „automatikusan szabadul” kötelezettségeitől, ezek az átvétel pillanatától csak és kizárólag a vevőt terhelik (144. és 145/87 összevont esetek, [1988] ECR 2559). Ellenben az irányelv rendelkezéseit nem kell alkalmazni azokra a kollektív szerződésekre, amelyeket az eladó nem saját munkavállalóival, hanem „külsősökkel” kötött, akik a tulajdonosváltozás pillanatában nem álltak az eladóval munkaviszonyban. Az irányelv célja ugyanis az, hogy azoknak a munkavállalóknak a jogait ne sértse az átruházás, akik az átruházás pillanatában a cégnél voltak munkaviszonyban.

 

 

9.3. A munkavállalók védelme a munkaadó fizetésképtelensége esetén

 

A Tanács 80/987/EGK számú irányelve[104] harmonizálta azokat a nemzeti szabályokat, amelyek a munkavállalót a munkaadó fizetésképtelensége esetén védik. Az irányelv értelmében fizetésképtelennek minősül a munkaadó, ha vagyonára a hitelezők kielégítése céljából kérelmeztek felszámolási eljárást. Másrészt akkor is alkalmazhatók a fizetésképtelenségre vonatkozó közösségi előírások, ha az illetékes hatóság:

·        az eljárás megkezdését határozta el, vagy

·        megállapította, hogy a munkaadó vállalkozása véglegesen megszűnt, és a megmaradt vagyon nem elegendő a felszámolási eljárás megkezdéséhez [Tanács 80/987/EGK irányelv 2. cikk (1) bekezdése].

 

A tagállamok széles diszkrécióval rendelkeznek a munkavállaló, munkaadó, megszerzett jog stb. fogalmának meghatározásában [Tanács 80/987/EGK irányelv 2. cikk (2) bekezdése]. Ugyanakkor a munkavállalók bizonyos csoportjait kizárhatják a jogok élvezetéből, például a munkaviszony sajátos jellege miatt [Tanács 80/987/EGK irányelv 1. cikk (2) bekezdése].

 

Az irányelv lényege, hogy a tagállamok olyan garanciarendszert kötelesek létrehozni, amely egy meghatározott időpont előtti időszakra vonatkozóan biztosítja a munkavállaló elmaradt bérének megtérítését. A munkabér meghatározása a tagállamok joga, így ahhoz semmi köze az egyenlő munkáért egyenlő bér elvénél elemzett közösségi esetjognak.

 

A garanciarendszer biztosítja, hogy a munkavállalók a munkáltató fizetésképtelensége esetén is megkapják a nekik járó bért. Ez a meghatározott időpont, a tagállamok szabad választása szerint:

·        azon időpont, amikor a munkaadó fizetésképtelensége bekövetkezik, vagy    

·        azon felmondás időpontja, amikor az érintett munkavállalót a munkaadó fizetésképtelensége miatt bocsátják el, vagy

·        azon időpont, mikor a munkaadó fizetésképtelensége bekövetkezik, illetve amikor az érintett munkavállaló munkaviszonya a munkaadó fizetésképtelensége miatt megszűnik (Tanács 80/987/EGK irányelv 3. cikk).

 

A tagállamok az irányelv 4. cikkének (2) bekezdése szerint korlátozhatják a garanciarendszer fizetési kötelezettségeit. A tagállamok határozzák meg a garanciarendszer felépítésének, finanszírozásának és működésének részleteit az alábbi alapelvek figyelembevételével. A garanciarendszer vagyonát a munkaadó vállalati vagyonától függetlenül úgy kell elhelyezni, hogy az a fizetésképtelenség miatt folytatott eljárásban ne legyen hozzáférhető. A munkaadóknak hozzá kell járulniuk az alaphoz, kivéve ha azt teljes mértékben közpénzből fedezik. A garanciarendszer fizetési kötelezettsége akkor is fennáll, ha az adott munkaadó nem fizette a hozzájárulást. 

 

9.4. Munkajogi forradalom az 1990-es években?

 

A Maastrichti Szerződéssel együtt elfogadott Szociálpolitikai Jegyzőkönyv újabb lendületet adott a munkajogi harmonizációs törekvéseknek. Ezt az állításunkat igazolja, hogy három irányelv jogi alapja 118a. 138. cikk, míg két másik irányelvé maga a szociálpolitikáról szóló jegyzőkönyv. Ezt azért tarjuk fontosnak hangsúlyozni, mert ezzel a közösségi munkajog bekerül a három „szociális kérdés” közé a nemek közötti megkülönböztetés és a munkahelyi egészség- és biztonságvédelem mellett, ahol jelentős előrelépés történt a harmonizáció érdekében. A munkajogi irányelvek második generációhoz tartozó jogszabályok java része ugyanis a munkakörülmények harmonizálását szolgálja.

 

A részmunkaidős foglalkoztatással kapcsolatos a Tanács 97/81/EK irányelve annak a néhány irányelvnek az egyike, amely az Európai Gyáriparosok és Munkáltatók Szervezeteinek Szövetsége (UNICE), az Állami Vállalatok Európai Központja (CEEP) valamint az Európai Szakszervezeti Szövetség (ETUC) által kötött keretmegállapodásnak ad jogi megerősítést. A részmunkaidő támogatása az Európai Unió egyik kiemelt munkaerő-piaci célja, hiszen ebben a rugalmas foglalkoztatási formában látják a munkanélküliség és különösen a női munkanélküliség csökkentésének legfőbb eszközét. Ennek megfelelően a cél nem csekély: megszüntetni a részmunkaidős munkavállalók hátrányait a teljes munkaidőben foglalkoztatottakkal szemben. Az Európai Bíróság erre irányuló erőfeszítéseit az egyenlő esélyekkel foglalkozó fejezetben elemezzük részletesen.

 

A fiatalok védelméről szóló, a Tanács 94/33/EK irányelvének célja szigorúbb munkavédelmi szabályokra késztetni a tagállamokat, amibe beletartozik a munkavégzés időtartamának és az éjszakai munka korlátozása, illetve tilalma. Az irányelv részletesen foglalkozik a fiatalkorúak alkalmazásának szabályaival, illetve a munkáltatók kötelezettségeivel. Ez a jogszabály már inkább a munkavédelemhez tartozik. Más irányelveknél – így például a terhes nők védelméről szóló irányelvnél – is láthattuk, hogy azok több területet érintenek, s így nem minősíthetők tisztán munkajogi, munkavédelmi vagy akár az egyenlő bánásmódot garantáló normának.

 

A kirendelt munkavállalókról szóló, az Európai Parlament és a Tanács 96/71/EK irányelve[105] arra a helyzetre vonatkozik, amikor egy munkáltató szolgáltatásnyújtás keretében kirendeli a munkavállalóit egy másik tagállamba. Ez a szituáció leggyakrabban a portugál építőipari cégekkel fordul elő. Az irányelvet a Közösségen belüli szociális dömping elleni fellépés érdekében a németek kezdeményezték, és a bérkülönbség által generált munkaerőmozgás megszűnését, csökkenését várják tőle. A német építőiparban csoportosan megjelenő olcsó portugál munkaerő komoly politikai és munkaerő-piaci feszültséget okozott. A német kormány ezért 1992-től lobbizott a szabályozás érdekében, amit Olaszország, Spanyolország és Portugália az érintettség okán, az Egyesült Királyság pedig elvi alapon ellenzett. A déli államok azonban később megváltoztatták álláspontjukat, mert őket is elérte a Közösségen kívülről, délről jövő olcsó munkaerő. Ezek a munkavállalók ugyan nem európai uniós polgárok, de az ő jogviszonyukat is érinti a közösségi jog. Az irányelv az ilyen helyzetekre írja elő a munkaerő-kölcsönzés és ezzel összefüggésben a kirendelt munkavállalók jogait. Általános szabály, hogy a kirendelés helye szerinti állam jogát kell alkalmazni a „kikölcsönzött munkavállalókra” is.

 

A Tanács munkaidő szervezéséről szóló 93/104/EK irányelve[106] már szorosan kapcsolódik a munkavédelemhez. Itt is hangsúlyozni kell a munka- és pihenőidőre vonatkozó rendelkezések minimális védelemre törekvését. A cél nem az, hogy minden tagállam az irányelvbe foglalt szabályokat nyújtsa a munkavállalóinak, hanem hogy ezen minimális védelmet biztosító normák alá „senki ne menjen”.

 

Az irányelvek másik csoportja azt a közösségi törekvést jelzi, hogy a munkavállalók rendelkezzenek a munkaerő-piaci helyzetükkel, jogaikkal kapcsolatos információval, hiszen csak így tudnak élni is azokkal. Ezek a törekvések tulajdonképpen az első generációs munkajogi irányelvek védelmének határok nélküli kiteljesítését jelentik speciális helyzetekre,. A Tanács a munkaadók információs kötelezettségeiről szóló 91/533/EGK irányelve[107] a munkaszerződéssel kapcsolatos elvárásokat, így például annak minimális kötelező tartalmát, illetve tágabb értelemben a munkaadó tájékoztatási kötelezettségét fogalmazza meg.

 

A Tanács Európai Üzemi Tanácsról szóló 94/45/EK irányelve az információs és konzultációs eljárás lehetőséget azon transznacionális vállalatok esetében biztosítja, ahol a központi menedzsment más országban van, mint a munkavállalók munkahelye.

 

 

 

 

Ajánlott irodalom:

Birk, Rolf 1997. A munkajog harmonizációja Európában. Magyar Jog, 5. sz. 299. o.

Kiss György 1998. A munkavállalói igények védelme a munkáltató fizetésképtelensége esetén: A magyar garanciarendszer és az EU szabályozás összehasonlítása. Gazdaság és Jog, 6. sz.

Ladó Mária – Tóth Ferenc 1992. Szabályok és normák – csoportos létszámleépítés az Európai Közösségben. Munkaügyi Szemle, 7–8. sz. 18–25. o., 9. sz. 9–19. o.

Nagy László 1998. Az európai üzemi tanácsok ürügyén a hazai üzemi tanácsokról. Munkaügyi Szemle, 1. sz. 41. o.

De Groot, C. 1993.The Council Directive on the safeguarding of employees’ rights in the event of transfer of undertakings: an overview of the case law. Common Market Law Review, 30. vol. 331–350. o.

Hepple, Bob 1987. The crisis in EEC Labour Law. The Industrial Law Journal, No. 2., 77–82. o.

 

 

„Miért ez a nagy lelkesedés éppen ezen a téren, amikor az olyannyira hiányzik más foglalkoztatási kérdésekben?”

 (Jacobs, Antoine-Zeijen, Hans)

 

 

10.1. A munkahelyi egészség- és biztonságvédelem története a közösségi jogban

 

A munkahelyi egészség- és biztonságvédelem, valamint a munkakörülmények javítása az EU szociálpolitikájának talán legkidolgozottabb és leginkább technikai jellegű területe. Ezért itt csak az utóbbi évtizedekben született joganyag és a mögöttük húzódó alapelvek rendszerezésére vállalkozunk. A Római Szerződés munkavédelemmel foglalkozó 137. [118.] cikke a szociálpolitikai fejezetben található. Ez megint csak azon tételünket támasztja alá, miszerint komoly eltérés van a közösségi és a belső jogi értelemben vett szociálpolitika között, különösen a szabályozott területek között. Belső jogi értelemben a munkavédelem nem tisztán szociálpolitika.

 

A Római Szerződés 137. [118.] cikkének „alapításkori” szövege hangsúlyozta a tagállamok közötti szoros együttműködést a munkakörülmények javítása, az üzemi balesetek és foglalkozási betegségek megelőzése, valamint a munkahelyi egészségvédelem terén. Ez a rendelkezés nem volt elégséges, mert ez alapján egy munkavédelmi irányelvet csak a közösség deklarált gazdasági céljainak címkéjével lehetett meghozni. Pontosan ez az oka annak, hogy 1974-ig jóformán alig folyt jogalkotás, hiszen csak néhány ajánlás, valamint egyetlen irányelv született (Burrows–Mair 1996, 258). A probléma feltérképezése zajlott ebben az időszakban.

 

A Szociális Akcióprogram hozott változást, amely kinyilatkoztatta: a munkahelyi egészség- és biztonságvédelem elsőbbséget élvező terület. 1978-tól külön programokat dolgoztak ki a már létező jogi előírások fokozottabb érvényesítésére. 1974 után hozták létre a munkavédelem közösségi intézményeit is, közöttük mindenekelőtt a Tanácsadó Testületet – Advisory Committee for Safety, Hygiene and Health Protection – (Tanács 74/325/EGK határozat), majd a kutatással foglalkozó Dublini Alapítványt. Az 1977–1988 közötti időszakban kisszámú, de annál jelentősebb jogi előírás született. A Tanács ekkor elfogadott 80/1107/EGK számú irányelve[108], amely az első keretirányelv, valamint az azt követő négy – a Tanács 77/576/EGK[109], a Bizottság 79/640/EGK[110], a Tanács 78/610/EGK[111], 82/501/EGK[112], 87/216/EGK[113] számú – irányelv („daughter directives”) az első két munkahelyi egészség- és biztonságvédelmi programban található elveknek és céloknak szereztek érvényt. Olyan kérdésekkel foglalkoztak, mint a munkahelyi biztonsági jelek használata, különböző kémiai, fizikai és biológiai anyagok káros hatásának kitett munkások védelme, nagyobb üzemi balesetek következményeinek csökkentése és megelőzése. Ennek a munkának egy-egy halálos áldozatokat követelő üzemi baleset is plusz lendületet adott.

 

Az igazi jogalkotási forradalom azonban csak ezután következett. A mottóban felvetett kérdésre itt kapjuk meg a választ. A „lelkesedés” legfőbb oka a biztonságos áruk és szolgáltatások szabad áramlása, valamint a munkavédelem közötti szoros összefüggésben rejlik. A 80-as évek második felétől az áruk és szolgáltatások szabad áramlását gátló akadályok lebontása terén a munkahelyi egészség- és biztonságvédelemre vonatkozó nemzeti szabályozás képezte az egyik első számú célcsoportot. Általános egyetértés alakult ki a tagállamok között arról, hogy szükség van harmonizációra ezen a téren. Nos, ez az a láncszem, ami oly sok más kérdésben hiányzott, és még ma is hiányzik.

 

Ráadásul a munkahelyi egészség- és biztonságvédelem terén a minimális követelmények rendszere minden munkavállaló részére biztosíthatja a védelem kielégítő mértékét. 1989-ben az akkori 138 millió munkavállalóból évi mintegy 10 millió szenvedett munkahelyi balesetet vagy szerzett ún. foglalkozással összefüggő megbetegedést (Barnard 1995, 251). A magasabb szintű munkavédelmi szabályozás, bár kezdetben növeli a költségeket, ám hosszabb távon nagyobb hatékonysághoz és olcsóbb foglalkoztatáshoz vezet létszámleépítés nélkül is, hiszen csökkenti a balesetek számát. Tehát hosszú távú kedvező hatásai tagadhatatlanok mind a termelés, mind pedig a foglalkoztatás szempontjából. A közösségi munkavédelmi jog tehát kettős célt szolgál. Egyrészt kiegyenlíti a versenyfeltételeket a tagállamok között. Ezt például az angolok szorgalmazták erőteljesen, ahol a munkavállalók kimagasló színvonalú védelmet élveznek (Barnard 1995, 252). Másrészt nem szabad megfeledkeznünk a munkavédelem szociális hatásáról sem. Ennek a jogalkotási hullámnak persze akadtak ellenzői is. A munkaerő-piaci dereguláció feltétlen hívei természetesen fájdalmas és ártalmas csapásként élték át minden újabb irányelv elfogadását.

 

Különösen sérelmezhették a későbbi jogalkotás jogi alapját képező 138. [118a.] cikk Római Szerződésbe való beillesztését, amely az Egységes Európai Okmány vívmánya volt. Az Egységes Európai Okmány elemzésénél hivatkozott szöveg végre megfelelő jogi alapot teremtett a másodlagos jogalkotáshoz, így már nem kellett jogi praktikákat alkalmazni a most már csoportossá váló irányelvalkotás során. Ennek megfelelően 1988 után a munkahelyi egészség- és biztonságvédelmet illetően a harmadik akcióprogram az irányelvek új generációjának megalkotását helyezte kilátásba. Ezek többségét – közöttük a 89/391[114], 89/654[115] és a 90/679[116] számú irányelveket – 1991-re el is fogadták. Ezek sorából ki kell emelni a Tanács 89/391/EGK számú keretirányelvét, amely számos további irányelv meghozatalához teremtett jogi alapot (lásd a későbbieket). Az irányelveken kívül a Közösség elfogadott egy ajánlást is a foglalkozási betegségekre vonatkozóan. Tekintélyes számú EK-jogi rendelkezés került tehát elfogadásra, és további intézkedések sorát készítette elő a Bizottság ebben az időszakban.

 

 

10.2. A keretirányelv és az egyedi irányelvek rendszere

 

A munkavédelmi jogalkotás gerincét két keretirányelv jelentette. A terület „csúcs jogszabályának” ezek közül a Tanács 89/391/EGK irányelve számít, amely alapvető eljárási rendet, fokozatosan végrahajtandó munkavállalói és munkáltatói kötelezettségeket fogalmazott meg a munkahelyi egészség és biztonságvédelemre vonatkozóan.[117] Ez semmiképpen sem akadályozhatja meg a tagállamokat abban, hogy a minimális követelményektől felfelé térjenek el, azaz azoknál szigorúbb szabályokat állapítsanak meg (Gyulavári–Kardos 1998, 109). Ez a közösségi szociális jog egyik alapelve, amely ezen a területen a nagyszámú jogszabály okán különös figyelmet érdemel. Ezt az elvet az állam- és kormányfők hannoveri csúcsértekezletén elfogadott nyilatkozatban is megerősítették (Kardos in Gyulavári–Kardos 1998, 109). Az Európai Uniónak ugyanis nem lehet célja a lefelé történő harmonizáció, amely egyes országokban növelné, míg a magasabb szintű védelmet biztosító tagállamokban csökkentené a védelem szintjét. Az irányelv széles területet ölel fel: valamennyi szektorra, így a közszolgálatra és a magánszektorra egyaránt vonatkozik. Ugyanakkor egyes „különleges közszolgálatok” (rendőrség, katonaság stb.) nem esnek az irányelv hatálya alá, amennyiben bizonyos, ezen szolgálatok természetéből eredő körülmények szükségszerűen az irányelv rendelkezéseibe ütköznek.

 

A védelem központjában a megelőzés áll. A munkáltató felelőssége és kötelessége a munkavállalók egészsége és biztonsága biztosításához szükséges intézkedések megtétele és ezek megvalósulásának ellenőrzése. A munkáltató felelőssége csak vis maior esetén zárható ki vagy korlátozható, s azt nem érinti a munkavállalók kötelezettsége vagy bármilyen külső szervezet működése. A munkáltatók a munkavállalók egészsége és biztonsága védelmében kötelesek „minden szükséges intézkedést” megtenni, beleértve a tájékoztatást, képzést stb.

i

A munkáltatók kötelesek megfelelő intézkedéseket hozni olyan munkamódszerek bevezetésére, melyek csökkentik a munka monoton jellegét. Továbbá tájékoztatnia kell az olyan munkavállalókat a védelmükre tett intézkedésekről, akik munkájuk során komoly, közvetlen veszélynek vannak kitéve. A munkáltatónak veszély esetén joga van elhagyni a munkahelyét, amért semmiféle megtorlás nem érheti, még akkor sem, ha kiderül, hogy utólag téves volt a döntése. A munkáltatónak fel kell készíteni a munkavállalókat mindazokra a kockázatokra, amelyek komoly és közvetlen veszélyt jelenthetnek. Ha több cég vesz részt a munkában, úgy az érintett munkáltatók kötelesek együttműködni, illetve koordinálni intézkedéseiket.

 

A munkavállalók felelőssége és kötelessége vigyázni önmaguk és mások biztonságára; a gépek és szerszámok helyes kezelésére; a személyes védőfelszerelés használatára; komoly, közvetlen veszéllyel járó vagy általuk annak vélt helyzetek azonnali jelentésére. A munkavállalóknak megfelelő egészség- és biztonságvédelmi képzést kell kapniuk új munkakör betöltésekor, illetve új munkaeszköz bevezetésekor.

 

A keretirányelv csak előírja a kitűzött célok elérését, de nem szól az általános magatartási szabályok megvalósításának módjáról. A részleteket illetően sokkal inkább az egységes célokat, mintsem az egységes részletszabályokat kívánja meg. A közvetett kikényszerítést – így például adókedvezmény nyújtását az így eljáró vállalatnak – nem tartják a végrehajtás kielégítő eszközének. A keretirányelv közvetlen hatálya csupán vertikálisan érvényesül, azaz annak vagy az ez alapján kiadott ún. egyedi irányelvnek a megsértése esetén a munkavállaló csak a tagállam ellen indíthat pert, a munkaadója ellen nem (Gyulavári–Kardos 1998, 110).

 

A keretirányelvek elfogadását máig 19 ún. egyedi irányelv követte, melyek alapvető elveket, munkavédelmi részletszabályokat, technikai jellegű függelékeket tartalmaznak. Utóbbiak szélesíthetők, illetve a legújabb tapasztalatoknak és technikai fejlődésnek megfelelően aktualizálhatók és módosíthatók. A jogi előírások az általános keretprogramoktól a specifikus irányelvekig terjednek, melyek részletesen foglalkoznak meghatározott ipari tevékenységekkel és az ezekhez kapcsolódó veszélyekkel. A részletes rendelkezések végtelenül precízek, így például napi maximumot állapítanak meg bizonyos veszélyeknek kitett dolgozók esetében. A Bíróságnak itt nem jutott szerep, hiszen egyszer sem került sor arra, hogy valamely e körbe tartozó kérdésről kellett volna döntenie.

 

19. táblázat

A 89/391 keretirányelv alapján elfogadott egyedi irányelvek rendszere

 

RÓMAI SZERZŐDÉS EREDETI SZÁMOZÁS SZERINTI 118A. CIKKE
89/391 KERETIRÁNYELV
Eszközök	Speciális kockázatok	Munkahelyek	Ágensek	Munkavállalói csoportok
Munka-eszközökről (89/655/EGK[118] 95/63/EK[119])   Egyéni védőeszkö-zökről (89/656/EGK[120]) Képernyős munkavégzés-ről (90/270/EGK[121])	Kézi tehermozgatás (90/269/EGK[122])	Munkahelyekről (89/654/EGK[123])   Építkezés (92/57/EGK[124])   Fúrólyukon keresztüli ásványkiterme-lés (92/91/EGK[125])   Bányászat (92/104/EK[126])   Halászhajókról (93/103/EK[127])   Munkahelyi jelzésekről (92/58/EGK[128])	Karcinogénekről (90/394/EGK[129], 97/42/EK[130])   Biológiai ágensekről   (90/679/EGK[131] és az azt módosító 93/88/EGK[132], 95/30/EK[133], 97/59/EK[134], 97/65/EK[135])	Terhes nők védelméről (92/85/EGK[136])

 

 

A keretirányelv alapján elfogadott „egyedi irányelveken” kívül még négy irányelv született az 1990-es években. Ezek közül három, a fiatal munkavállalók védelméről (Tanács 94/33/EK), a munkaidő szervezéséről (Tanács 93/104/EK), valamint az átmeneti idejű foglalkoztatásról (Tanács 91/383/EK) szóló irányelvek inkább munkajogi vonatkozásúak. A hajók fedélzetén nyújtott orvosi ellátásról szóló negyedik irányelv pedig egy igencsak különleges helyzetre vonatkozik.

 

 

 

 

Ajánlott irodalom:

Gyulavári Tamás – Kardos Gábor (szerk.) 1998. Szociális jogok az Európai Unióban II. ISM Műhelytanulmányok, 109–126. o.

Burrows, Noreen – Mair, Jane 1996. European Social Law. John Wiley and Son, Chapter 12, 257–275. o.

 

 

„A Közös Piac további elmélyítésére vonatkozó minden olyan kísérlet bukásra ítéltetett, amely figyelmen kívül hagyja a szociális dimenziót.”

 (Jacques Delors)

           

 

11.1. A közösségi és nemzeti szociálpolitika fogalmának különbségei

 

Az európai integráció alapítóinak fejében fel sem merült egy egységes európai szociálpolitika megteremtésének, a létező szociális biztonsági rendszerek egységesítésének gondolata. A tagállamokban tehát nem azonos szabályok alapján, és különösen nem azonos összegű juttatásokat nyújtanak. Ez ellenkezne mind az integráció neoliberális indíttatásával, mind pedig a gazdag tagállamok anyagi érdekeivel. Pusztán a munkaerőpiacra vonatkozó nemzeti szabályok koordinálására törekedtek oly módon, hogy ezzel megteremtsék a Közösségen belül a munkaerő szabad áramlását, illetve kiiktassák a versenyt korlátozó körülményeket.

 

Az Európai Unióban a szociális jog terminológia nem igazán a hagyományos értelemben vett szociálpolitikai szolgáltatásokat jelenti, hanem sokkal inkább a munka világával kapcsolatos kérdéseket, így például a munkajogban és a munkavédelem területét is érinti. Kiemelt szerepet kaptak a foglalkoztatással összefüggő szabadságjogok: a képzéshez való jog, a diszkrimináció tilalma a munkavállalással összefüggő területeken stb. Ilyen értelemben az Európai Unió megközelítése szélesebb, mint a nemzeti jogalkotások által használt szociális jog fogalom. A szociálpolitika tartalma továbbra is tagországról tagországra változik, és jórészt attól függ, hogy az adott kormány a lehetséges problémák közül mit tekint a szociális jog részének. Ugyanakkor az EU szociálpolitikája számos kérdésben, mindenekelőtt a szociális biztonsági rendszert, a klasszikus értelemben vett szociális ellátórendszert illetően szűkebb is, mint a nemzeti szociálpolitikák.

 

Fő szabályként az EK szociálpolitikája magában foglalja azokat az intézkedéseket, amelyek a munkakörülmények különféle aspektusaival – az egyenlő bánásmód biztosításával, a munkavédelemmel, a szakképzéssel, a munkanélküliek és a hátrányos helyzetű munkavállalók segítésével, regionális különbségekkel – foglalkoznak. Érdekes kérdés, hogy miért éppen ezeken a területeken született közösségi jog, illetve más területeken miért nem? Pontosan végigkísérhető, hogy az egyes területeken miként gyorsították, lassították a közösségi cselekvést a tagállamokon, különösen a „nagyhatalmakon” belüli politikai, személyi változások. Hiba volna azonban túlértékelni egyes politikai vezetők, mint például Margaret Thatcher szerepét. Az angol konzervatív kormány ugyan inkább visszahúzta, mintsem tolta a közösségi szociálpolitika szekerét. A „kátyút” azonban a tagállamok vezetői közösen mélyítették. Ebben a sokszereplős küzdelemben sokszor maradt magára a Bizottság.

 

A szabad mozgás példájával könnyen alátámasztható az az előfeltevésünk, hogy a közös szociálpolitika azért nem juthatott messzebb, mert hiányzott a valós politikai akarat. Mivel szoros kapcsolat áll fenn a Római Szerződés egyik fundamentális elve, a munkaerő szabad áramlása és a közösség gazdasági céljai között, ezért utóbbi speciális helyet foglal el a közösségi szociálpolitika asztalánál. Bár kissé erőltetett a szociálpolitika címke a szabad mozgással kapcsolatban, mégis tagadhatatlanok szociális vonatkozásai. Ezért nem véletlen, hogy mindaz, amit az első időszakban szociális kérdésként kezelt a közösség, akár az Európai Szociális Alap nyújtotta támogatás, akár jogalkotás, egytől egyig a munkaerő szabad áramlásával függött össze.

 

11.2. A szociálpolitika az integráció első időszakában

 

Ez a kezdetektől „nagykorúságra” törekvő, az állandóan „forrás állapotában” lévő szociálpolitika meglehetősen ingatag jogi alapokon nyugodott. Ezt a jogi alapot a Római Szerződés számos revíziót megélt szociális rendelkezései jelentik. A Római Szerződés első olvasásakor rögtön szembetűnik, hogy másodlagos, szerepet szánt a szociálpolitikának, hiszen elsősorban a gazdasági célokra koncentrált. Nagyon kevés szociálpolitikai rendelkezést találunk, amelyek még kevesebb konkrétumot tartalmaznak.

A 136–137. [117–118.] cikkek arra kötelezik a tagállamokat, hogy szociális rendszereik harmonizációján munkálkodjanak, és folyamatosan emeljék az életszínvonalat. Mivel ezen cikkek szövegezése túl általános, így nehezen értelmezhető, hogy a gyakorlatban milyen kötelezettséget rónak a tagállamokra. A pontatlanságok széles körű jogi vitát gerjesztettek arról, hogy ezek a kitételek mennyiben szolgáltatnak alapot az egyes országok szociálpolitikáinak egységesítésére. A Római Szerződés ingatag megfogalmazásai ellenére az EK fennállásának első éveiben mégis ezek képezték az előrelépés alapját. Komoly fejlődés következett be a szabad munkaerő-áramlás, a migráns munkavállalók szociális biztonsági jogai, a fiatal munkavállalók cseréje, az egyenlő munkáért egyenlő bér elvének gyakorlati megvalósítása terén.

 

A Bizottság már 1958-ban elkezdte előkészíteni azokat a jogszabályokat, amelyekkel a gyakorlatba akarták átültetni a Római Szerződés cikkeit. Az elmúlt harminc évben a Bizottság bizonyult a közösségi szociálpolitika „motorjának”. Munkája során közösségi szintű szociális párbeszédre törekedett, amelynek azonban valós lendületet csak Delors munkássága adott az 1980-as években. Az 1958 és 1970 közötti időszak a munkaerő szabad áramlására vonatkozó jogszabályok megalkotása, és emellett a szakmai konzultációk, találkozók, tanulmányok jegyében telt. Mindez nemcsak a „spontán harmonizációhoz” járult hozzá, hanem egyúttal megteremtette az 1974 után sokkal erőteljesebben fejlődő közösségi szociálpolitika elméleti alapját is.

 

A kezdeti időszak másik tanulsága a szociálpolitika és az EK egyéb politikáinak összefonódása volt. A Bizottság, felismerve a szociálpolitika fontosságát és méltatlan pozícióját, egyre következetesebben hívta fel erre a figyelmet minden más politikával foglalkozó fórum előtt. Ezt azzal a meggyőződéssel tette, hogy a gazdasági és szociális dimenzió kérdéseit mindenkor egymással összefüggésben, nem pedig elkülönítve kell kezelni. Ez a koncepció a nemek közötti esélyegyenlőség politikájában (mainstreaming) éli „aranykorát”.

 

11.3. A közösségi szociálpolitika az 1970-es és az 1980-as években

 

Az 1960-as évek végének társadalmi folyamatai és mozgalmai szintén fontos következménnyel jártak a szociálpolitika szempontjából, mind közösségi, mind nemzeti szinten. A feltartóztathatatlan társadalmi átalakulás komoly hatással volt ugyanúgy a „munka világára”, mint a kormányok, munkáltatók és munkavállalók kapcsolatrendszerére. Az 1960-as évek végén, 1970-es évek elején remek alkalom kínálkozott egy „agresszívebb”, terjeszkedő szociális politikára, a hátrány ledolgozására. Ennek a szociális eufóriának a jegyében hangoztatták a tagállamok vezetői a párizsi találkozó (1972) zárónyilatkozatában, hogy a szociális terület nem kevésbé fontos, mint a gazdasági és pénzügyi unió, és ezért közös akcióprogram kidolgozására van szükség.

 

A Szociális Akcióprogramot jóváhagyó határozat meghozatalára 1974. január 21-én került sor, amely lehetővé tette az EK számára egy, a Római Szerződés rendelkezéseinél kezdeményezőbb szociálpolitika megvalósítását. Egyfelől a tagállamok egyetértettek abban, hogy nem tűrhet halasztást a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok ügye. A Tanács ennek érdekében irányelvek sorát fogadta el később ezen a területen. A Bizottság hatásköre azonban erősen korlátozott: csak tanulmányok készítésére, kutatások és konzultációk szervezésére, valamint jogszabály-előkészítésre terjed ki. Ez a munka a másodlagos jogalkotás szakmai és tudományos háttere.

 

Mindezek révén az 1973–77 közötti időszakban a szociálpolitika első aranykorát élte, hiszen a Szociális Akcióprogram alapján soha nem látott tömegben kerültek ki a közös „jogi vállalkozásból” a szociális témájú irányelvek. Az EU szociális joga ezek után már nem nevezhető tisztán kollíziós jognak. Ekkorra sikerült csak kitörni abból a csapdából, hogy a politikai vezetők kezdettől fogva egyenlőségjelet tettek a munkaerő szabad áramlása és a közösségi szociálpolitika közé. Az 1970-es és az 1980-as évek másodlagos joga számos területen komoly előrelépést produkált a harmonizáció irányába, s nem csupán eljárásjogi garanciák, hanem anyagi jogi kötelezettségek megállapításával is. Harmonizáció kezdődött el három területen: az egyenlő esélyek, a munkajog és a munkavédelem terén.

 

Amint a közösségi szociális jogalkotás felgyorsult, azonnal láthatóvá vált az európai szociális jog talán legnagyobb értéke. A Szociális Akcióprogram jegyében már túlléptek a „tett halála a jogalkotás” tételen. A közösségi jogszabálygyűjtemény duzzasztása mellett megjelent a gyakorlatias közösségi szociális cselekvés. Nagyravágyó akcióprogramok és kisebb pénzalapok, szakmai fórumok, innovatív programok követték egymást az élet szinte minden területén. Nagyszerű volt az a felismerés, hogy a szociális problémák nem kezelhetők tisztán jogi eszközökkel. Legalább ekkora szerepet kell kapniuk a tényleges szociális programoknak, amelyeket a közösség anyagi és szakmai támogatással, illetve a kettő ötvözetével segíthet. Pontosan ezt szerettük volna érzékeltetni például a fogyatékos személyek jogaival, az oktatáspolitikával vagy az egyenlő esélyekkel foglalkozó fejezetekben. Hamarosan kijelölték azokat a célcsoportokat, területeket, illetve szociális problémákat, amelyeken hatalmas igény volt célzott programokra. Ez a néhány egyszerű megállapítás persze nem egy vagy két év, hanem két évtized közösségi politikáját igyekszik summázni. Amíg például a nemek közötti megkülönböztetéssel kapcsolatban már az 1970-es években igen aktívnak bizonyult a közösség, addig ez a fogyatékossággal élő emberek esetében csak az 1990-es évek fordulóján következett be.

 

Visszatérve az 1980-as évek jogalkotásához, a viszonylagos sikerek ellenére az Egységes Európai Okmány elfogadásáig nem sikerült megváltoztatni a Római Szerződés neoliberális szemléletét. Így a harmonizáció terén nemigen léptek előre az 1970-es évekhez képest. A Római Szerződés megszövegezői még úgy vélték, a közös piac működése során a szerződés szociális céljai automatikusan megvalósulnak. Ma már azonban aligha kell bizonygatnunk, hogy az általános, magas színvonalú szociális biztonság nem a gazdasági fejlődés automatikus következménye. Az Európai Unió több évtizedes története során a gazdasági növekedés nemcsak hogy nem volt képes számos társadalmi probléma megoldására, de új szociális feszültségeket is indukált. A közösségi szociálpolitika története azt igazolja, hogy az nem korlátozható a Római Szerződés rendelkezéseinek formális teljesítésére. A Bizottság minden kínálkozó lehetőséget igyekezett kihasználni a szociális területek harmonizációjára.

 

11.3. Szociális jogok és foglalkoztatáspolitika az 1990-es években

 

Az 1980-as évek stagnálása után az 1990-es évek már egyértelműen a szociális jogok „fénykorának nevezhetők. Ekkor született a közösség szociális joganyagának döntő hányada. Különösen igaz a fénykor kifejezés az egyenlő esélyekre, a munkajogra vagy a munkavédelemre. Az EU azonban nem elégedett meg a jogalkotással, így közösségi programok tucatjai fémjelzik a stílusváltást. Hol vannak már azok az idők, amikor hatalmas sikernek számított a szociális jogok puszta emlegetése a politikai deklarációk szintjén. Ma már, túl a Közösségi Chartán és a maastrichti szociálpolitikai jegyzőkönyvön, a munkanélküliség okozza a legnagyobb fejtörést az EU sorsát formálóknak. Az Unió mára rátalált egy bizonyos fokig önálló szociálpolitika kialakításának eszközeire. Ez azonban még most sem terjed ki a munkanélküliség kezelésére, a szegénység elleni összehangolt intézkedésekre.

 

Az 1990-es évek végéhez közeledve egy szociális értékeket tizenharmadik csillagként zászlajára tűző Unió esélyeinél a munkanélküliség kapcsán támadhat leginkább kételyünk. Azzal még mindenki egyetért ugyan, hogy a jelenlegi 10 százalékot meghaladó munkanélküliség közösségi szintű beavatkozást igényel. Azt viszont már sokkal nehezebb elfogadtatni a gazdag tagállamokkal vagy éppenséggel az eurobürokratákkal, hogy ennek árát az EU költségvetése állja. A gazdag tagállamok már annak a többletköltségeit sem hajlandók vállalni, ami a jelenlegi támogatási rendszer új tagállamokra való kiterjesztéséből eredne. Abban még általánosak tűnik az egyetértés, hogy átalakítandó az agrárfinanszírozás rendszere, ami manapság a közel 90 milliárd ECU-s közösségi költségvetés majdnem 50 százalékát emészti fel. Ugyanakkor a szegény tagállamoknak, illetve elmaradott régióknak eddig juttatott évi 30 milliárd ECU-s „torta” újraszeletelését mindenki életbevágó kérdésként kezeli.            

 

A probléma teljesen más jellegű, mint akár az 1970-es, akár az 1980-as éveké. Most nem az okozza a legnagyobb fejtörést, hogy melyik irányelv legyen a soron következő, hanem sokkal inkább az, hogy a rendelkezésre álló pénz nem növelhető. A költségvetés felosztása pedig már nem jogi, hanem tisztán politikai kérdés. Az EU-bővítéssel a helyzet csak romolhat, hiszen az új tagállamok csatlakozásával nő az „éhes szájak száma”. A közösségi pénzek újraosztásából pedig mindenki a lehető legkisebb veszteséggel szeretne kikerülni. Ha az elosztható pénz mennyisége nem növelhető, már csak az a kérdés, hogy melyik támogatási forma (agrártámogatás, elmaradott régiók fejlesztése, Európai Szociális Alap stb.), illetve melyik régió, ország legyen a legnagyobb, illetve legkisebb vesztes. Nem nehéz megjósolni, hogy csekély lelkesedést fog kiváltani ebben a helyzetben az érintett országokból, helyi önkormányzatokból, EU-tisztségviselőkből egy olyan közösségi szociális, foglalkoztatási program, amely az eddigi programok ellenében róna újabb milliárdos terhet a közös kasszára.   

 

Ha viszont a közös költségvetés nem tükrözi a szociális célokat, akkor mitől lesz szociálisan érzékeny az Unió? Amennyiben nemcsak a már eddig született „mázsányi” joganyagot akarják tovább szaporítani, hanem aktív foglalkoztatáspolitikai programokat kívánnak(?) indítani, úgy ahhoz nem kell más, csak pénz, pénz és természetesen politikai akarat... A szakmai probléma éppen az, hogy szükség van-e egyáltalán közösségi „szociális megaprogramokra”. És ha igen, akkor kizárólag a munkanélküliség leszorítására? Tapasztalatok ezen a téren nincsenek, és az esetleges hibák sem javíthatók ki később: ez az EU-politika „elviselhetetlen könnyűsége”. A szociális megaprogramok mellett érvelő közgazdászok csoportja azt követeli, hogy egy évtizeden belül csökkentsék a felére a munkanélküliek számát. Ennek a tervnek a legfőbb ellenségét a Maastrichti Szerződés konvergenciakritériumaiban látják. Ez a tábor tehát végleges szakítást követel a neoliberális hagyományokkal: semmilyen költségvetési korlát ne álljon a szociális beruházások útjába.

 

A közösségi politika különböző területeit sokszor egymástól elkülönítve tárgyaltuk. Ez a tagolás óhatatlanul azt sugallhatja, hogy a tárgyalt részpolitikák egymástól izoláltan kerültek kimunkálásra. Bár ténylegesen létezett az elsődleges és másodlagos jogalkotás, vagy a közösségi programok között mandátumbeli, vagy időbeli eltérés. Mégis fontos hangsúlyozni, hogy az egymástól látszólag eltérő cselekvési mezők együtt alkotnak egy lépésről lépésre formálódó közösségi politikát. Ezért fontos figyelemmel lenni a közösségi politika eltérő szeletei között meglévő kölcsönhatásra.

 

A közösségi szociálpolitika mindvégig fáziskésésben volt a gazdasági harmonizációhoz képest. Újra és újra megkísérelték ledolgozni ezt a lemaradást, de ezek a kísérletek a tagállamok támogatása nélkül nem járhattak sikerrel. A közösségi szociálpolitika ma még korántsem működő rendszer, hiszen annak csak körvonalai mutatkoznak.

Felhasznált irodalom

 

 

9th Annual Report of the Structural Funds1998: European Commission, Brussels

Adler, Judit1997: Az EU-csatlakozásra való felkészülés vállalati munkaügyi vonatkozásai, Munkaügyi Szemle, 4.

Agenda 2000 – For a Stronger and Wider Union

Amszterdami nyilatkozat Európa szociális helyzetéről, Esély, 1998/1, 129–131.

Arnade, , Sigrid (et. al.) 1997. Die Gesellschaft der Behinderer. Hamburg, Rowohlt.

Arnull, Anthony: The General Principles of EEC Law and the Individual, Leicester University Press 1990 Az Európai Tanács válogatott egyezményei: Osiris, Bp. 1999.

Balázs, Éva – Ivanics, Krisztina – Bajomi, Iván: Az EU-beli oktatásügy jogi és gyakorlati nézőpontból (Az Európai Bíróság – Franciaország,) ISM 1998

Bánfalvi, István (szerk:): Az európai integráció szociális és egészségügyi kérdései, ISM Műhelytanulmányok3.,Budapest,1996

Barbado, A.: Spain and EC membership evaluated, Printer Publisher, London, 1994

Barnard, Catherine: EC Employment Law, John Wiley & Sons, 1995 BARNES, Colin 1994: Disabled People in Britain and Discrimination. A Case for Anti-Discrimination Legislation. Hurst  & Company, London in association with the British Council of Organizations of Disabled People.

Benedek, András: Szociális partnerség a szakképzésben: EU – politika és hazai adottságok 1.–2., Személyügyi Hírlevél 1997/5. 18.o., 1997/6. 26. o.

Benedek, Nikoletta: Az európai szociális szabályozás fejlődése, Személyügyi Hírlevél, 1997/9. p. 21.

Bercusson, Brian: The Conceptualization of European Labour Law, Industrial Law Journal, Vol. 24. No 1. March 1995, p. 3–18.

Bercusson, Brian: The dynamic of European labour law after Maastricht, Industrial Law Journal, Vol. 23. No. 1. March 1994, p. 1–31.

Bercusson, Brian: The European Community’s Charter of Fundamental Social Rights of Workers, The Modern Law Review 1990 Vol. 53. 624–642

Bertelsmann, K.–Rust, U.: Equality in law between men and women in the European Community, Germany, Martinus Nijhoff Publishers, Office for Officail Publications of the European Communities, 1995

Betten, Lammy 1993: International Labour Law. Boston, Kluwer, Deventer.

Betten, Lammy 1989 (ed.): The Future of European Social Policy. Boston, Kluwer, Deventer.

Bosco, Alessandra – Martin Hutsebaut (eds.) 1997: Social Protection in Europe. European Trade Union Institute, Brussels

Bieback, K.–J.: Indirect sex discrimantion within the meaning of Directive 79/7 in the social security law of the Member States, Official Publication of the European Communities, 1996

Birk, Rolf: A munkajog harmonizációja Európában, Magyar Jog, 1997/5. 299–301. o.

Blainpain,R.–Hepple,B.–Sciarra,S.–Weiss,M.: Fundamental Social Rights: Proposals for the European Union, 1996

Blanpain, R.–Engels, C.: European Labour Law, Kluwer Law and Taxation Publishers, Third and revised edition 1995

Borbély, Szilvia: Az atipikus munkák hátországa: A rugalmas munkaerőpiac az Európai Unióban, Európai Tükör (1997) No. 25. 15–41. o.

Borbély, Szilvia: Útban a szociális Európa felé, Az Európai Unió szociálpolitikája: Irányelvek és döntések, Magyar Szakszervezetek Európai Integrációs Bizottsága, Budapest 1998

Boucher, F. – Echkenazi, J.: A 15-ök Európájának kézikönyve, CO-NEX Könyvkiadó Kft. Budapest, 1998

BRILLAT, Régis 1996a: “A New Protocol to the European Social Charter Providing Collective Complaints”. European Human Rights Law Review, January 52–62. o. BRILLAT, Régis 1996b: “La Charte Social européenne du Conseil de l’Europe. Développement récents”. Droit en Quart Monde, No. 12, October, 3–13. o.

Burrows, Noreen – Mair, Jane: European Social Law, John Wiley and Son, 1996

Byre, Angela: EC Social Policy and 1992, Laws, cases and materials, Kluwer Law and Taxation Publisher, 1992

Byre, Angela: Human Rights at the Workplace, Policy Studies Institute, 1988

Castles, F.G.: Social Security in Southern Europe, A comparative overview, Discussion paper No. 33. March 1993

CoE   1993: Case-law on the European Social Charter. Supplement No. 3. Strasbourg, Council of Europe Press.

CoE 1995a: Women in the Working Worlásd Equality and protection within the European Social Charter. Strasbourg, Council of Europe.

CoE 1995b: The Family. Organisation and protection within the European Social Charter. Strasbourg, Council of Europe.

CoE 1996a: Children and Adolescents. Protection within the European Social Charter. Strasbourg, Council of Europe.

CoE 1996b: Migrant Workers and Their Families. Protection within the European Social Charter. Strasbourg, Council of Europe.

CoE 1996c: The Right to Organise and to Bargain Collectively. Protection within the European Social Charter. Strasbourg, Council of Europe.

CoE 1997a: Conditions of Employment. Guaranteed under the European Social Charter. Strasbourg, Council of Europe.

CoE 1997b: European Social Charter. Collected texts. Strasbourg, Council of Europe.

COE 1998: Committee of Independent Experts. Conclusions XIV-2. Vol. 1–2, Strasbourg, Council of Europe.

Collins, Doreen: The European Communities, The Social Policy of the First Phase, Martin Robertson, London 1975

Collins, Doreen: The Operation of the European Social Fund, Croom Helm, 1983

Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers, Commission of the European Communities, Luxemburg, 1990

Community Social Policy 1992, Commission of the European Communities, 1992

Community Social Policy, Current status 1 January 1997, European Commission: January 1996

Conclusions of the ESF mid-term evaluations, European Commission, D.G.V.

Deacon, Bob: A nemzetek fölötti és globális szervezetek hatása a közép-európai nemzeti szociálpolitikákra, Esély1992/6. p. 3–24.

De Groot, C.: The Council Directive on the safeguarding of employees’ rights in the event of transfer of undertakings: an overview of the case law, Common Market Law Review, 30:331–350, 1993

Drzewicki, Krisztof – Krause, Catarina –Rosas, Allan: Social Rights as Human Rights, A European Challenge, Institute for Human Rights, Abo Academi University 1994

Duncan, Simon: Az esélyegyenlőség politikájának gátjai az Európai Unióban. Esély, 1998/1. p.3.

Eichenhoffer, Eberhard: Az európai közösségi szociális jog helyzete és fejlődési perspektívái, Magyar Jog 1992/10. p. 634–637.

Eligible expenditure under the Structural Funds, Factsheets 1997: European Commission, Luxembourg 1997

Ellis, E.: Recent developments in European Community sex equality law, Common Market Law Review 35: 379–408, 1998

Ellison, Robin: Pensions: Europe and Equality, Longman Pensions Report, Longman 1994

The  Employment Guidelines1999, Council Resolution of 22 February 1999

The ESF in the Member States 1994 – 1999, 1998: Luxembourg  European Commission, D. G. V.

EuroAtlanti Hírlevél 1999. március 29., Magyar Távirati iroda Rt., http://www.mti.hu

Az Európai Közösséget Alapító (Római) Szerződésnek az Amszterdami Szerződéssel (a maastrichti szociálpolitikai megállapodás rendelkezéseinek integrálásával) egységesített szociális fejezete1998.  Acta Humana, Emberi jogi közlemények, 33. sz. p. 105–109.

Az Európai Unió szociális védelemről szóló egyes jogszabályai (Ford: Németh Krisztina – Pásztor Eszter) Budapest 1998, Németh és Pásztor International Kft.

Az Európai Unió 1998-as foglalkoztatáspolitikájának irányelvei, Személyügyi Hírlevél, 1997/12..

The European Social Fund 1998: An overview of the programming period 1994 – 1999, Luxembourg

European Social Fund, European Commission 1998: Outline for the Multilateral Screening on Social Policy and Employment, Brussel

European Union, The Lawyers Guide, Sources, Longman 1992

EU-csatlakozásunk stratégiai kérdései, Az Integrációs Stratégiai Munkacsoport koordinátorainak szektor-elemzése. ISM, Budapest 1997

Farkas Beáta – Várnay Ernő: Bevezetés az Európai Unió tanulmányozásába, Szeged 1997

Farkas Orsolya: Az Európai Unió szociális joga és szociálpolitikája, JATEPress, Szeged 1998

Farkas Orsolya: Az Európai Unióhoz történő csatlakozást előkészítő Fehér Könyv szociális jogi vonatkozásai, Munkaügyi Szemle, 1995/10. p. 13–16.

Fehér Könyv, Közép- és Kelet-Európa társult országainak felkészülése az Európai Unió egységes belső piacába történő integrációra (a függelékkel ellátott változat). Brüsszel 1995

Fenwick, H. – Tamara, K. H.: Sex Equality in the Single Market: New Directions for the European Court of Justice, Common Market Law Review,  32. (1995)

Fitzpatrick, Barry: Community social law after Maastricht, Industrial Law Journal, Vol. 21., No. 3. September 1992, p. 199–213.

Fitzpatrick, B.–Gregory, J.–Szyszczak, E.: Sex Equality litigation in the Member States of the European Community, Luxembourg 1994

Fredman, S. 1992: European Community Discrimination Law: a Critique. Industrial Law Journal, Vol. 21, No. 2., June, 119–134. o.

Frey, Mária: A foglalkoztatás bővítésének kísérletei: Munkahelyteremtés a munkaeőpiac fő áramán kívül, Európai Tükör, (1997) No. 25. 71–101.

Frey, Mária: Az EU támogatáspolitikája, Budapest, 1998. május, Kézirat.

Gergó, Zsuzsanna: Foglalkoztatáspolitikai kérdőjelek az Európai Unióban, Acta Humana (1998) No. 33. 36–56. o.

Gerwen, J.: Az Európai Közösség egészségügyi politikája., Európai Szemmel, 1993/4. p. 31–37.

Gomien, Donna –Harris, David –Zwaak, Leo: Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter. Strasbourg, Council of Europe, Council of Europe Publication, 1996

Gramennos, S.: Disabled persons, Statistical Data, D.G.V of the Commission and the Statistical Office of the EC, Second edition, 1993

Gyulavári, Tamás (szerk.) 1997: Egyenlõ esélyek és jogharmonizáció, Budapest, MüM–ISM.

Gyulavári, Tamás: Az Európai Gazdasági Közösséghez való csatlakozás hatása a spanyol szociális védelem rendszerére, Esély,(1997) No. 3.

Gyulavári, Tamás: A munkavállalók jogainak védelme az Európai Unióban, Munkaügyi Szemle, (1998) No. 6.

Gyulavári, Tamás: A fogyatékos személyek jogainak védelme az Európai Unióban, Esély, (1998) No. 5.

Gyulavári, Tamás – Egyed, Mária 1998: Az Európai Közösség szociálpolitikája a kezdetektől a Maastrichti Szerződésig, ISM Műhelytanulmányok 44.

Gyulavári, Tamás – Egyed, Mária: Szociális biztonság az Európai Unióban, Esély,(1998) No. 4.

Gyulavári, Tamás – Kardos, Gábor (szerk.) 1998: Szociális jogok az Európai Unióban I–II. ISM Műhelytanulmányok 45–46. o.

Gyulavári, Tamás – Lévai, Katalin: Európai “Szociális”Unió?, Magyar Hírlap, 1997 augusztus 12., 7

Gyulavári, Tamás – Nyilas, Mihály – Szikra Dorottya: A késõbb csatlakozott EU-tagállamok tapasztalatai a szociális védelem tükrében, ISM Műhelytanulmányok 47., 1998

Gyulavári, Tamás – Peszlen, Zoltán: Ünnepélyes Deklaráció: a Közösségi Charta, Esély,(1998) No. 1.

Gyulavári, Tamás – Toma, Krisztina: Az Európai Szociális Alap, Európai Tükör 1999/2–3.

Hantrais, Linda: Social policy in the European Union, MacMillan Press Ltd.1995

Harris, David: The European Social Charter, Charlottesville, University Press of Virginia, 1984

Heenan, R.: Social Charter and the Maastricht Agreement on Social Policy: Their relevance to the International Community, International Business Lawyer, November 1993, p. 462–467.

Hepple, Bob: The crisis in EEC Labour Law, The Industrial Law Journal, 1987 No. 2., p. 77–82.

Hepple, Bob: The implementation of the Community Charter of Fundamental Social Rights, The Modern Law Review, 1990. Vol 53. 643–654.

Hepple, Bob – Byre, Angela: EEC Labour Law in the United Kingdom – A new approach, The Industrial Law Journal, 1989 September, No.3., p. 129–143.

Holloway, John: Social Policy Harmonisation in the European Community, Gower Ltd. 1981

Horváth, Gyula – Illés, Iván: Regionális fejlődés és politika – A gazdasági és a szociális kohézió erősítésének feladatai Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozás időszakában – ISM Műhelytanulmányok 1997

Horváth, Jenő: Az európai integráció története napról napra 1945–1995, Kronológia, Budapest 1997

Http://europa.eu.int/dg05/esf/en/overview

Jacobs, Antoine – Zeijen, Hans: European Labour Law and Social Policy, Tilburg University Press 1993

Kardos, Gábor: Az emberi jogok védelme az Európai Unió keretében, Acta Humana, 1994/14. 31–46. o.

Kardos, Gábor: az egészséghez való jog a nemzetközi jogban, Acta Humana  1996/22–23., 74–89. o.

Kecskés, László: EGK-jog és jogharmonizáció,!!!!!

Kecskés, László: Az EK új jogharmonizációs filozófiája: a szubszidiaritás. A Maastrichti Európai Uniós Szerződés a szubszidiaritásról, Magyar Jog, (1995.) No. 4.

Kende, Tamás (szerk): Európai közjog és politika, Osiris -Századvég 1995

Kende, Tamás: Az Európai Közösségek intézményi fölépítése és politikai rendszere, Budapest, 1992, Kézirat

Kiss, György: A munkavállalói igények védelme a munkáltató fizetésképtelensége esetén: A magyar garanciarendszer és az EU szabályozás összehasonlítása, Gazdaság és Jog 1998/6.

Kiss, György: A magyar munkajog az európai jogharmonizáció tükrében, Budapest, 1997. január, Kézirat

Koukolis–Stiliotopoulos, S.: Remedies in Equality Law, Industrial Law Journal, Vol. 22. No. 2., June 1993

Könczei, György: Mi is az Európai Szociális Karta?, Fundamentum 1998/3.

Könczei, György: Az Európai Szociális Karta – Európa lelkiismerete? Kísérlet a tartalom és az esetjog összefoglalására, Esély1999/2. Különszám, 40–73. o.

Ladó, Mária – Tóth, Ferenc: Szabályok és normák – tömeges létszámleépítés az Európai Közösségben, Munkaügyi Szemle 1992/7–8. 18–25; o., 1992/9. 9–19. o.

Ladó, Mária: Szociális párbeszéd az Európai Unióban, Budapest 1999 március, Kézirat

Laky, Teréz: A munka Európája, Európai Tükör, 1996/2. p. 34.

Landau, Eve: The Rights of Working Women in the European Community, Eurpoean Perspectives, Commission of the European Communities, 1985

Lehoczkyné Kollonay, Csilla: Árnyak és árnyalatok az egyenlő bánásmód európai uniós elvének alkalmazása közül, Fundamentum, 1998/1–2. 88–93. o.

Lehoczkyné Kollonay, Csilla: Kezdeti lépések a foglalkoztatási diszkrimináció bírósági gyakorlatában, Fundamentum, 1998/4. 91–95. o.

Lehoczkyné Kollonay, Csilla: Rossz-e, ami jó? A nők munkajogi jogairól, Munkaügyi Szemle, 1998/2. 31–36. o.

Lévai, Katalin: Szociális integráció az új Európában, Esély,1991/6. p. 14–23.

Lévai, Zoltán: Az EU-csatlakozás hatása a munkaerőpiacra, Szakképzési Szemle 1998/2. p. 6.

Lodge, John: Towards a Human Union: EEC Social Policy and European Integration, British Review of International Studies, 1978

Lomnici, Zoltán (szerk.): Európai intézmények és a jogharmonizáció, HVG–ORAC 1998

Lord Wedderburn of Charlton: The Social Charter in Britain – Labour Law and Labour Courts?, The Modern Law Review, 54:1, January 1991, p. 1–47

Máté, János: Szociális biztonság az Európai Közösségben.  Esély,1991/5. p. 25–31.

Mavi, Viktor (szerk.): Emberi jogok – nemzetközi okmányok gyűjteménye. Egyesült Nemzetek 1988., Emberi Jogok Magyar Központja, Budapest, 1993

Marton, Tamás: Az Európai Unió főbb foglalkoztatáspolitikai döntéseiről, Munkaügyi Szemle 1998/9. p.15.

McCrudden, C.: Equality in law between men and women in the European Community, United Kingdom, Martinus Nijhoff Publishers, Office for Official Publications of the European Communities, 1994

McCrudden, C.:The legal approach to equal opportunities in Europe: past, present and future, az 1998. októberében Bled-ben rendezett “Agenda Equality” konferencián elhangzott előadás szövege

Mengozzi, Paolo: EC Law from Common Market to European Union, Graham & Trotman, 1992

Modernising and Improving Social protection in the European Union, Communication from the Commission, http://europa.eu.int/comm/dg05/soc-prot/social/commu/commuen.htm

Moore, M.: Freedom of movement and migrant workers‘ social security: an overview of the Court‘s jurisprudence 1992-1997, Common Market Law Review 35: 409–457, 1998

Nagy, Boldizsár: Magyarország az Európai Unió peremén: uniós jog és nemzetközi együttműködés a migráció terén. Acta Humana 1997/27. p. 9.

Nagy, Boldizsár: Migráció: előnyök és hátrányok. Európai Tükör 1997/2. p. 57.

Nagy, László: Az európai üzemi tanácsok ürügyén a hazai üzemi tanácsokról. Munkaügyi Szemle, 1998/1. p. 41.

Nagy, Tibor Gyula: Csatlakozás az Európai Unióhoz és a szakképesítések elismerése. Személyügyi Hírlevél, 1997/6. p. 20.

Neal, Alan – Foyn, Sten: Developing the Social Dimension in an Enlarged European Union, IUSEF no. 16, Scandinavian University Press, Oslo 1995

Neumann, László: A relokáció jelensége: a munkahelyek áttelepülése Nyugat-Európába. Külgazdaság, 1997/10. p. 21.

Nielsen, Ruth – Szyszczak, Erika: The social dimension of the European Community, Handelshojskolen Forlag, 2. edition 1993

Not working but not fired: In Spain, the Unemployment Limbo1997: International Herald Tribune, February 1–2, 2.

O‘Keeffe, D.: The free movement of persons and the single market, European Law Review, 1992 No. 1., p. 3–19

Parry, A. – Dinnage, J.: EEC Law, 2nd edition, London, Sweet & Maxwell, 1981

Pichault, C. – De Vos, D. – Herbert, F.–Jacqmain, J.: Equality in law between men and women in the European Community. Belgium, Martinus Nijhoff Publishers, Office for Officail Publications of the European Communities, 1998

Pieters, Danny: Introduction into the Social Security Law of the Members States of the European Community, 219–235.

Pennings, Frank.: Introduction to European Social Security Law, Kluwer, 1994

Presidency Conclusions 1999: Berlin European Council, 24–25 March, http://ue.eu.int

Puskás, Balázs: Szociális biztonság az Európai Unióban.  Munkaügyi Szemle 1996/4. p.18–22.

Radnay, József: Az európai üzemi tanácsok. Gazdaság és jog 1997/3. p. 21.

Report from the Commission on the evaluation of the Third Community Action Programme to assist disabled people (HELIOS II.) 1993–1996, Commission of the European Communities, Brussels. 20. 01..

Samuel, Lenia: Fundamental Social Rights. Case law of the European Social Charter, Council of Europe, Strasbourg 1997

Sciarra, Silvana: Social values and the multiple sources of European social law, European Law Journal, Vol. 1. No. 1. March 1995, p. 60–83.

Second report on the application of the Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers 1993:  Social Europe Supplement, 1, Commission of the European Communities,

Shanks, Michael: European Social Policy, Today and Tomorrow, Pergamon Press, First edition 1977

Sieber, Edit: Az Európai Közösségek belpiaca – közösségi szociális alapjogok nélkül?  Jogtudományi Közlöny, 1990/3. p. 180–181.

Sipos, Katalin: Az Európai Unió szociálpolitikája. Szociális jogok Maastricht előtt és után.  Acta Humana, 1996/22–23. p. 105–123.

Sipos, Katalin: A “szociális Európa” az Amszterdami Szerződés tükrében.  Acta Humana 1998/33. p. 25–35.

Steiner, Josephine: Textbook on EEC Law , 3rd edition , London, Blackstone Press, 1992

Steiner, Josephine: EGK-jog, Babits Kiadó, Szekszárd, 1990

Streeck, W.: Neo-Voluntarism: A new European socail policy regime?, European Law Journal, Vol. 1. No. 1., March 1995, p. 31–59

Structural Funds and Cohesion Fund 1994 – 1999, Regulations and commentary, European Commission, Luxembourg 1996

Szívós, Péter (ford.): ESSPROS – European System of Integrated Social Protection Statistics – A szociális védelem integrált európai statisztikai rendszere, ISM Műhelytanulmányok 41., 1998

A Szociális Európa, az Esély, 1999. évi különszáma

Szyszczak, Erika: Future directions in European Union social policy law, Industrial Law Journal, Vol. 24., No. 1., March 1995, p. 19–32.

Takács, Albert: Az Európai Unió szociális jogának új elemei – különös tekintettel a Bíróság joggyakorlatára, Budapest 1997, Kézirat

Takács, Albert: A szociális partnerek szerepe az Európai Integrációban, Budapest 1997, Kézirat

Tárkányi, Ákos: Családpolitika az Európai Unió országaiban, ISM Műhelytanulmányok 43., 1998

Teague, Paul – Brewster, Chris: European Community Social Policy,its impact on the UK, London, Institute of Personnel Management, 1989

The first Summit Conference of the enlarged Community1972: Declaration, Bulletin of the EC, 10

The economics of ageing 1996:The Economist, January 27th

The European Communities Encyclopedia and Directory. London 1992

The utilization of sex equality litigation procedures in the Member States of the European Community 1995: Luxembourg June

Thornton, P.–Lunt, N.: Employment Policies for Disabled People in Eighteen Countries: A Review, The University of York, Social Policy Research Unit, 1997

Tonra, Ben (Ed.): Amsterdam, What the Treaty Means. Institute of European Affairs, Dublin 1997

Towards Equality, 1995: A casebook of decisions on sex discrimination and equal pay, Equal Opportunities Commission

Treaty of Amsterdam 1997: Office for Official publications of the European Union, Luxembourg

Tóth, Judit 1997a: Migráció, külföldiek foglalkoztatása. Európai Tükör, 5, p. 65.

Tóth, Judit: Migrációs politika: a csatlakozás hátramozdítója? Európai Tükör, 1, p.60.

Your Social Rights when moving within the European Union 1997b: A practical guide. Luxembourg: Office for Official Publications of the European  Communities,

Van Meerhaeghe, M: International Economic Institutions, Martinus Nighoff, The Hague, 4th edition, 1986

Vida, K.: Az Európai Unió intézményei Amszterdam után, Európai Tükör, 1997. augusztus, 86–92. o.

Vogel–Polsky, Eliane: What future is there for a social Europe following the Srasbourg Summit?, The Industrial Law Journal, June 1990, No.2., 65–100.

Valticos, Nicolas –von Potobsky, Geraldo: International Labour Law. Kluwer, 1995, Deventer, Boston

Von Prodzynski, Ferdinand: Network of experts on the implementation of the Equality Directives, Final Consolidated Report 1987, Official Publication of the European Communities

Von Prodzynski, Ferdinand: Implementation of the Equality Directives, Official Publication of the European Communities, 1987

Vorbruba, Georg: Szociálpolitika a holnap európai integrációjának szintjén. Ferge Emlékkönyv 1996. p. 9–26.

Watson, Philippa: Social Security Law of the European Communities, Mansell Publishing, 1980

Watson, Philippa: Social policy after Maastricht, Common Market Law Review, 30: 481–513, 1993

Watson, Philippa: Equality of treatment: A Variable Concept?, Industrial Law Journal, Vol. 24. No. 1. March 1995. p. 33–48.

Weidenfeld, Werner – Wessels, Wolfgang: (szerk.) Európa A-tól Z-ig. Az Európai Unió kézikönyve. (A magyar kiadást szerkesztette Csucsai Jenő és Ficzere Lajos) ELTE ÁJTK Budapest

Weiss, Manfred: The Significance of Maastricht for European Community Social Policy, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Spring 1992, p. 3–14.

Weller, Mónika: Gazdasági és szociális jogok Európában, Acta Humana, 1996/22–23. sz. 19–62. o.

Weller, Mónika: Ellenérzésekről és félelmekről, Fundamentum, 1998/3. sz. 135–142. o.

White, R.: An update on free movement of workers, European Labour Review, 1992 No. 6., 522–533.

Women and men in the Europen Union, A statistical portrait1995: Luxembourg

Wyatt, D.: Enforcing EEC Social Rights in the United Kingdom, The Industrial Law Journal, December 1989, No. 4., 197–216.

Zaldivar, C.A. – Castells, M.: Spain beyond myths,  Madrid 1992

 

 

 

Függelék

 

A kötet I. részében hivatkozott jogesetek

 

75/63 Hoekstra (née Unger) vs. Bestuur der Bedrijfsvereinigung voor Detailhandel en Ambachten [1964] ECR 177, [1964] CMLR 319

44/65 Hessische Knappschaft vs. Maison Singer es Fils [1965] ECR 965

80/70 Defrenne vs. Belgian State (No. 1) [1971] ECR 445

20/71 Sabbatini vs. European Parliament [1972] ECR 345

152/73 Sotgiu vs. Deutsche Bundespost [1974] ECR 153

167/73 Comission vs. France [1974] ECR 359

187/73 Callemeyn vs. Belgian State [1974] ECR 553, paragraph 15,

36/74 Rutili [1975] ECR 1219

41/74 Van Duyn vs. Home Office [1975] ECR 1337

74/325/EEC Council Decision of 27 June 1974

118/75 Watson and Belmann [1976] ECR 2057

43/75 Defrenne vs. Sabena (No. 2) [1976] ECR 455, [1976] 2 CMLR 98

13/76 Dona vs. Mantero [1976] ECR 1333

39/76 Mouthaan [1975] ECR 1901

30/77 R vs. Bouchereau [1977] ECR 1999

129/79 Macarthys Ltd. vs. Smith [1980] ECR 1275

69/80 Worringham and Humphreys [1989] ECR 767

96/80 Jenkins vs. Kinsgate (Clothing Productions) Ltd. [1981] ECR 911, [1981] 2 CMLR 24, [1981] 1 WLR 972, [1981] ICR 592

53/81 Levin vs. Secretary of State for Justice [1982] ECR 1035

14/83 Von Colson and Kamann vs. Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891

180/83 Moser vs. Land Baden-Württemberg [1984] 3 CMLR 720

261/83 Castelli vs. Office National des Pensions por Travailleurs Salariés (ONPTS) [1984] ECR 3199, [1987] 1 CMLR 465;

249/83 Hoeckx vs. Centre Public d’Aid Sociale de Kalmthaut [1985] ECR 973, [1987] 3 CMLR 638;

267/83 Diatta vs. Land Berlin [1985] ECR 567

284/83 Dansk Metalarbejderforbund and Specialarbejderforbundet i Danmark vs. H. Nielsen and Son, Maskinfabrik A/S [1985] ECR 553

293/83 Gravier vs. City of Liege [1985] ECR 593, [1983] 3 CMLR 1

131/84 Commission vs. Italy [1985] ECR 3531

170/84 Bilka Kaufhaus GmbH vs. Weber von Hartz [1986] ECR 1607

222/84 Johnston vs. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986]ECR 1651

122/84 Scrivner vs. Centre Public d’Aide Sociale de chastre [1985] ECR 1027, [1987] 2 CMLR 343

222/84 Johnston vs. Chief Constable [1985] ECR 1651

139/85 Kempf vs. Staatwsecretaris van Justitie [1986] ECR 1741

237/85 Rummler vs. Dato-Druck [1986] ECR 2101

24/85 Jozef Maria Antonius Spijkers vs. Gebroeders Abattoir CV and Alfred Benedik en Zonen BV [1986] ECR 1119

293/85 Commission vs. Belgium [1988]1 CMLR 248

59/85 The Netherlans vs. Reed [1986] ECR 1283

66/85 Lawrie-Blum vs. Baden-Wurtemberg [1986] ECR 2121

157/86 Murphy vs. Bord Telecomm Eireann [1988] ECR 673

197/86 Brown vs. Secretary of State for Scotland [1988] ECR 3205

24/86 Blaizot vs. University of Liege [1988] ECR 379

287/86. Landsorganisationen i Danmark for Tjenerforbundet i Danmark vs. Ny Molle Kro [1987] ECR 5465

324/86 Foreningen af Arbejdsledere i Danmark vs. Daddy’s Dance Hall A/S [1988] ECR 739

39/86 Lair vs. University of Hannover [1988] ECR 3161

82/86 és 103/86 Laborero & Sabato-eset

101/87 P. Bork International A/S in liquidation vs. Foreningen af Arbejdsledere i Danmark acting on behalf of Birger E Petersen and Junckers industrier A/S [1987] ECR 3057

144. és 145/87 összevont esetek, Harry Berg and Johannes Theodorus Maria Busschers vs. Ivo Marten Besselsen [1988] ECR 2559

321/87 Commission vs. Belgium [1989] ECR 997

379/87 Groener vs. Minister for Education [1989] ECR 3967

171/88 Ingrid Rinner-Kuehn vs. FWW Spezial-Gebaudereinigung GmbH [1989] ECR 2743

177/88 Dekker vs. VJV-Centrum Plus [1990] ECR I-3941

179/88 Handels-og Kontorfunktionerernes Forbund i Danmark [1990] ECR I-3979

222/88 Grimaldi vs. Fonds des Maladies Professionelles [1989] ECR 4407

262/88 Barber vs. Guardien Royal Exchange Assurance Group [1990] ECR 1889

357/89 Raulin [1992] ECR I-1027

376/89 Giagounidis vs. Stadt Reutlingen [1991] ECR I-1069

29/91 Dr. Sophie Redmond Stichting vs. Hendrikus Bartol [1992] ECR 3189

310/91 Schmid [1993] ECR I-3011, paragraph 10

132/92 Birds Eye Walls Ltd. vs. Roberts [1993] 2 CMLR 822

392/92 Christel Schmidt vs. Spar- und Leihkasse der früheren Ämter Bordesholm, Kiel und Cronshagen [1994] IRLR 302

421/92 Habermann-Bertelmann [1994] ECR I-1657

32/93 Carole Louise Webb vs. EMO Air Cargo (UK) Ltd. [1994] ECR I-3567

450/93 Kalanke vs. Freie Hansestadt Bremen

58/93 Yousfi vs. Belgian State [1994] ECR I-1353, paragraph 25,

48/94 Ledernes Hovedorganisation acting on behalf of Ole Ryggard vs. Dansk Arbejdsgiverforening, acting on behalf of Stro Molle Akustik A/S

409/95 Marschall vs. Észak-krajna-Vesztfália

 

 

[1] Polys Modino a hatvanas években az Európa Tanács főtitkárhelyettese volt. Az idézet az Európai Szociális Karta Független Szakértők Bizottságának alakuló ülésén, 1966. december 16-án elhangzott beszédéből származik.

[1] A Talmud könyvei. é. n., h. n., 83. és 390. old.

[1] Vö. pl. az Európai Szociális karta 13. cikkében foglalt rendelkezésekkel.

[1] Berndorfer 1960, 105.

 

[1] Kötetünk nyelvhasználatában konzekvensen különbséget teszünk az I. részben ismertetett EU-dokumentum, a Közösségi Charta és az Európa Tanács Európai Szociális Kartája nevének írásmódjában. Ennek oka, az hogy avatott szakemberek is gyakran összecserélik a kettőt. Eklatáns példa a nagy neveket és szponzorokat felsorakoztató, 1999-ben megjelent Európa Kislexikon (Hanns Seidel Alapítvány – Euration Alapítvány – BKE Vezetőképző Intézet), amelynek 303. oldalának szövege úgy szól mindkettőről, hogy láthatóan nincsen tudatában annak, hogy valójában két teljesen különböző dokumentumról tesz említést.

[1] A szövegben a Római Szerződés cikkeinek számozásánál az Amszterdami Szerződés által bevezetett, hatályos számozást alkalmazzuk. Az érthetőség kedvéért a továbbiakban szögletes zárójelben tüntetjük fel a Római Szerződés szövegének eredeti, 1999 májusáig hatályos számozását.

[1] A Bizottság a Közösségek „motorja”, általános jogköre révén az intézkedések kezdeményezője, a Tanács döntéseinek végrehajtója és a Római Szerződés elveinek „őre”.

[1] Az irányelv a közösség másodlagos jogának olyan normája, amely az elérendő célokat illetően kötelezi a címzett tagállamokat, de a végrehajtás konkrét formájának megválasztása a tagállamok hatáskörében marad. Ezt a joganyagot a luxemburgi székhelyű Európai Bíróság esetjogában értelmezi.

[1] A közösségi joganyag kötelező és nem kötelező érvényű szabályozásra osztható, amelynek közösségi gyűjtőfogalma az acquis communautaire. Az ún. puha jog azt az acquis-t, így ajánlást, közleményt stb. jelöli, amely nem bír kötelező erővel. Bár a közösségi puha jog körébe sorolható dokumentumok nem kötelező erejű jogszabályok, ám az Európai Bíróság a Grimaldi vs. Fonds des Maladies Professionelles esetben (222/88 [1989] ECR 4407) megállapította, hogy a nemzeti bíróságok kötelesek az ajánlások szövegét is értelmezni és figyelembe venni az ítélethozatalnál. Ez a közvetett hatás különösen akkor érvényesül, ha például egy ajánlást a már létező közösségi joganyag kiegészítésére hoztak.

[1] A Single European Act angol elnevezést mi „Egységes Európai Okmány”-nak fordítjuk, a magyar szakirodalomban szintén előforduló „Egységes Európai Akta” helyett.

[1] A Val-Duchesse egy Belgiumban található kastély, ahol a találkozó megrendezésre került.

[1] Az Európai Szociális Karta kikényszerítő mechanizmusát érintő vita jelen fejezet szempontjából irreleváns, ezért annak részletes ismertetésére a második részben térünk majd ki.

[1] Council Directive 96/34/EC of 3 June 1996 on the framework agreement on parental leave concluded by UNICE, CEEP and the ETUC.

[1] Council Directive 97/81/EC of 15 December 1997 concerning the framework agreement on part-time work concluded by UNICE, CEEP and the ETUC – Annex: framework agreement on part-time work.

[1] A jobb tájékozódás érdekében vö.: kötetünk II. részének 2. ábrájával.

[1] Green Paper – European Social Policy, Communication of 17 November 1993 COM(93)551.

[1] European Social Policy: A way forward for the Union COM(94)333 of 27 July 1994.

[1] A „guideline” kifejezést gyakran irányelvnek fordítják, ami azonban könnyen összetéveszthető a „directive” fordításával. Ezért használjuk itt következetesen az „irányvonalak” kifejezést.

[1] „...having in mind fundamental social rights such as those set out in the European Social Charter... and in the 1989 Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers...”

[1] Council Resolution on the 1999 Employment Guidelines, 5530/99.

[1] Proposal for Guidelines for Member States Employment Policies 1999. Communication from the Commission, COM(1998)574 final.

[1] Az érintett kötelezettség pontos meghatározása ugyanis az előfeltétele annak, hogy a Római Szerződés egy cikke közvetlen hatállyal rendelkezzen.

[1] Council Directive 90/364/EEC of 28 June 1990 on the right of residence.

[1] Council Directive 90/365/EEC of 28 June 1990 on the right of residence for employees and self-employed persons who have ceased their occupational activity.

[1] Council Directive 93/96/EEC of 29 October 1993 on the right of residence for students.

[1] Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community.

[1] Council Directive 68/360/EEC of 15 October 1968 on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community for workers of Member States and their families.

[1] Réglement No 15 relatif aux premiéres mesures pour la réalisation de la libre circulation des travailleurs á l’interieur de la Communauté (angolul nem elérhető).

[1] Réglement No 38/64/CEE du Conseil du 25 Mars 1964 relatif á la libre circulation des travailleurs á l’interieur de la Communauté (angolul nem elérhető).

[1] Regulation (EEC) No 1251/70 of the Commission of 29 June 1970 on the right of workers to remain in the territory of a Member State after having been employed in that State.

[1] Council Directive 64/221/EEC of 25 February 1964 on the co-ordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security or public health.

[1] Council Directive 89/48/EEC of 21 December 1988 on a general system for the recognition of higher-education diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years’ duration.

[1] Council Directive 92/51/EEC of 18 June 1992 on a second general system for the recognition of professional education and training to supplement Directive 89/48/EEC.

[1] Az 1998 októberében Bledben rendezett Agenda Equality konferencia zárónyilatkozatának szövegéből.

[1] Council Directive 75/117/EEC of 10 February 1975 on the approximation of the laws of the Member States relating to the application of the principle of equal pay for men and women.

[1] Franciaországban még mindig az 1950-es években kialakított ún. „Parodi” rendszert alkalmazzák. Lásd von Prodzynski, Ferdinand: Network of experts on the implementation of the Equality Directives, Final Consolidated Report 1987, Official Publication of the European Communities, 20. o.

[1] Council Directive 76/207/EEC of 9 February 1976 on the implementation of the princilpe of equal treatment for men and women as regards access to employment, vocational training and promotion, and working conditions.

[1] Council Directive 79/7/EEC of 19 December 1978 on the progressive implementation of the principle of equal treatment for men and women in matters of social security.

[1] Council Directive 86/378/EEC of 24 July 1986 on the implementation of the principle of equal treatment for men and women in occupational social security schemes.

[1] Council Directive 96/34/EC of 3 June 1996 on the framework agreement on parental leave concluded by UNICE, CEEP and the ETUC.

[1] Council Directive 86/613/EEC of 11 December 1986 on the application of the principle of equal treatment between men and women engaged in an activity, including agriculture, in a self-employed capacity, and on the protection of self-employed women during pregnancy and motherhood.

[1] Council Directive 97/80/EC of 15 December 1997 on the burden of proof in cases of discrimination based on sex.

[1] Comité du Travail (Luxembourg), Commission du Travail des Femmes (Belgium), Equal Treatment and Opportunity National Committee (Olaszország), Equal Treatment Committee (Hollandia).

[1] Council Recommendation of 2 December 1996 on the balanced participation of women and men in the decision-making process.

[1] Commission Recommendation 87/567/EEC of 24 November 1987 on vocational training for women.

[1] A cikk szövegét a közösségi szociális jog történetét elemző fejezetben idézzük.

[1] Az 1408/71/EGK Rendelet Preambulumának szövege.

[1] Watson, Philippa: Social Security Law of the European Communities, Mansell Publishing, 1980, 51. o.

[1] Réglement no 3 concernant la securité sociale des travailleurs migrants.

[1] Réglement no 4 fixant les modalités d’application et completant les dispositions du réglement no 3 concernant la securité sociale des travailleurs migrants.

[1] Regulation (EEC) No 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community.

[1] Regulation (EEC) No 574/72 of the Council of 21 March 1972 fixing the procedure for implementing Regulation (EEC) No 1408/71 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community.

[1] 39/76 Mouthaan [1975] ECR 1901.

[1] 82/86 és 103/86 Laborero & Sabato-eset.

[1] 75/63 Hoekstra (née Unger) vs. Bestuur der Bedrijfsvereinigung voor Detailhandel en Ambachten [1964] ECR 177, [1964] CMLR 319.

[1] 44/65 Hessische Knappschaft vs. Maison Singer es Fils [1965] ECR 965.

[1] Watson, Philippa: Social Security Law of the European Communities. Mansell Publishing, 1980, 101. o.

[1] 261/83 Castelli vs. Office National des Pensions por Travailleurs Salariés (ONPTS) [1984] ECR 3199, [1987] 1 CMLR 465; 249/83. Hoeckx vs. Centre Public d’Aid Sociale de Kalmthaut [1985] ECR 973, [1987] 3 CMLR 638; valamint 122/84. Scrivner vs. Centre Public d’Aide Sociale de chastre [1985] ECR 1027, [1987] 2 CMLR 343 esetek.

[1] Council Recommendation of 27 July 1992 on the convergence of social protection objectives and policies (92/442/EEC).

[1] Council Recommendation of 10 December 1982 on the principles of a Community policy with regard to retirement age (82/857/EEC).

[1] Towards a Europe for all ages – Promoting prosperity and international solidarity. COM (1999) 221 final.

[1] Angol elnevezése: „European Disability Forum”.

[1] Például a későbbiekben szereplő Handynet Programhoz kapcsolódó szolgáltatások.

[1] A táblázatban jelzett testületekben a tagállamokon kívül Norvégia és Izland is képviseltette magát.

[1] Commission Communication of 30 July 1996 on Equality of Opportunity for People with Disabilities.

[1] A „Community Disabilty Strategy”-t az alábbi közösségi jogszabályok érintik még:

Council Resolution of 20 December 1996.

Resolution of the European Parliament of 13 December 1997on the Rights of Disabled People.

[1] Council Directive 94/33/EC of 22 June 1994 on the protection of young people at work.

[1] Council Directive 93/104/EC of 23 November 1993 concerning certain aspects of the organization of working time.

[1] Council Directive 94/45/EC of 22 September 1994 on the establishment of a European Works Council or a procedure in Community-scale undertakings and Community-scale groups of undertakings for the purposes of informing and consulting employees.

[1] Council Directive of 17 February 1975 on the approximation of the laws of the Member States relating to collective redundancies.

[1] Az Európai Bíróság közel húsz ítélete foglalkozik a 77/187. sz. irányelv szövegének értelmezésével.

[1] Council Directive of 20 October 1980 on the approximation of the laws of the Member States relating to the protection of employees in the event of the insolvency of their employer.

[1] Directive 96/71/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services.

[1] Council Directive 93/104/EC of 23 November 1993 concerning certain aspects of the organization of working time.

[1] Council Directive 91/533/EEC of 14 October 1991 on an employer’s obligation to inform employees of the conditions applicable to the contract or employment relationship.

[1] Council Directive 80/1107/EEC of 27 November 1980 on the protection of workers from the risks related to exposure to chemical, physical and biological agents at work.

[1] Council Directive 77/576/EEC of 25 July 1977 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States relating to the provision of safety signs at places of work.

[1] Commission Directive 79/640/EEC of 21 June 1979 amending the Annexes to Council Directive 77/576/EEC on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States relating to the provision of safety signs at places of work.

[1] Council Directive 78/610/EEC of 29 June 1978 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States on the protection of the health of workers exposed to vinyl chloride monomer.

[1] Council Directive 82/501/EEC of 24 June 1982 on the major-accident hazards of certain industrial activities.

[1] Council Directive 87/216/EEC of 19 March 1987 amending Directive 82/501/EEC on the major-accident hazards of certain industrial activities.

[1] Council Directive 89/391/EEC of 12 June 1989 on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health of workers at work.

[1] Council Directive 89/654/EEC of 30 November 1989 concerning the minimum safety and health requirements for the workplace.

[1] Council Directive 90/679/EEC of 26 November 1990 on the protection of workers from risks related to exposure to biological agents at work.

[1] Az irányelvet 1992. december 31-ig kellett végrehajtani.

[1] Council Directive 89/655/EEC of 30 November 1989 concerning the minimum safety and health requirements for the use of work equipment by workers at work.

[1] Council Directive 95/63/EC of 5 December 1995 amending Directive 89/655/EEC concerning the minimum safety and health requirements for the use of work equipment by workers at work.

[1] Council Directive 89/656/EEC of 30 November 1989 on the minimum health and safety requirements for the use by workers of personal protective equipment at the workplace.

[1] Council Directive 90/270/EEC of 29 May 1990 on the minimum safety and health requirements for work with display screen equipment.

[1] Council Directive 90/269/EEC of 29 May 1990 on the minimum health and safety requirements for the manual handling of loads where there is a risk particularly of back injury to work.

[1] Council Directive 89/654/EEC of 30 November 1989 concerning the minimum safety and health requirements for the workplace.

[1] Council Directive 92/57/EEC of 24 June 1992 on the implementation of minimum safety and health requirements at temporary or mobile construction sites.

[1] Council Directive 92/91/EEC of 3 November 1992 concerning the minimum requirements for improving the safety and health protection of workers in the mineral-extracting industries through drilling.

[1] Council Directive 92/104/EEC of 3 December 1992 on the minimum requirements for improving the safety and health protection of workers in surface and underground mineral-extracting industries.

[1] Council Directive 93/103/EC of 23 November 1993 concerning the minimum safety and health requirements for work on board fishing vessels.

[1] Council Directive 92/58/EEC of 24 June 1992 on the minimum requirements for the provision of safety and/or health signs at work.

[1] Council Directive 90/394/EEC of 28 June 1990 on the protection of workers from the risks related to exposure to carcinogens at work.

[1] Council Directive 97/42/EC of 27 June 1997 amending for the first time Directive 90/394/EEC on the protection of workers from the risks related to exposure to carcinogens at work.

[1] Council Directive 90/679/EEC of 26 November 1990 on the protection of workers from risks related to exposure to biological agents at work.

[1] Council Directive 93/88/EEC of 12 October 1993 amending Directive 90/679/EEC on the protection of workers from risks related to exposure to biological agents at work.

[1] Commission Directive 95/30/EC of 30 June 1995 adapting to technical progress Council Directive 90/679/EEC on the protection of workers from risks related to exposure to biological agents at work.

[1] Commission Directive 97/59/EC of 7 October 1997 adapting to technical progress Council Directive 90/679/EEC on the protection of workers from risks related to exposure to biological agents at work.

[1] Commission Directive 97/65/EC of 26 November 1997 adapting, for the third time, to technical progress Council Directive 90/679/EEC on the protection of workers from risks related to exposure to biological agents at work.

[1] Council Directive 92/85/EEC of 19 October 1992 on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health at work of pregnant workers and workers who have recently given birth or are breastfeeding.